魏小安：中国旅游业现代化治理的四大问题

本文是2015年3月19日魏小安在国家旅游局座谈会上的发言，全文如下：

我今天谈四个问题，也算提出四个题目。

一、一个根本

整个国家旅游局的工作追求就是旅游治理的现代化，这是根本。关于旅游治理的现代化，和国家大的环境是靠在一起的，那我们就得研究一下什么叫治理，什么叫现代化。这是个方向性的东西，如果这个方向性的东西搞不明白，我们就变成了为事情而事情，为忙而忙。

李金早局长上来，杀伐决断，雷厉风行，机关的气氛也一振颓气，想待着都不行，鞭子轰着你们走。说句老实话，我看着也很振奋，因为我在国家旅游局多年，我们在的时候干把活，之后就老觉得有点萎靡不振，说白了就是不作为。

现在至少这种大的工作环境改变了，工作风气也改变了，但是作为政策法规司来说，确实应该更清醒一点，想一点大事。关于旅游治理的现代化，我现在没有很好的解释，但是这个题目应该好好探讨一下。

治理和管理不同，管理是科层制，从上至下的这种等级制，这是一个管理的概念，治理就不同了，治理一定是一个框架，一个系统。现代化这个问题说起来就更多了，我们就看看外国的旅游局他们都在治理什么，我就感觉中国的国家旅游局，包括我们各级旅游局，管的事偏多，干的事偏累，但是落的好并不多。

人家外国旅游局挺轻松的，人家旅游也照样发展。当然，我们和他们完全这么类比是不对的，第一，我们是发展中国家；第二，我们是个大国；第三，我们是政府主导型。所以不管是和发达国家的旅游管理部门类比也错，还是和其他发展中国家的旅游局类比也错，但是我们不能认为我们这种做法就该永远如此。工作有阶段性的问题，发展也有阶段性的问题，所以我提的第一个问题就是一个根本，就是旅游治理的现代化问题，这个问题现在还很难做成一篇大文章，但是至少要把问题提出来，我们来琢磨琢磨。

二、两个方面

任何一个行业的发展，任何一个市场的培育，无非就是两个方面

第一，需求；第二，供给。多年以来，我们对一个方面很强，对一个方面很弱，关于需求方面比较弱，供给方面比较强。而且从我们的工作重点来说也是这样，动不动就抓产业发展。我总在想这个事，产业发展是旅游局干的事吗？那是一个市场培育的过程。多年以来，需求方面最大的国家政策就是假日结构的调整，从1994年实行双休制，到1999年实行黄金周，再到后来小长假，整个过程是最大的需求政策的调整，而且我们见到了很多的好处，中央领导也充分肯定。

从旅游需求的角度来说，需要具备以下几个条件：第一，有钱。现在大众普遍化的旅游已经开始了，我们已经进入了一个普遍具备相应能力的时代。可是这里边还有不足，比如，有的人一年出去多次，有的人多年出不去一次，中国的国情永远如此，这不光是中国的国情，全世界都如此。美国人平均一年出去七次，美国人个个都出去七次吗？老农民可能一辈子都不出去。

我们现在很难有更高的要求，因为这是一个宏观的问题，但是我相信按照十八届三中全会确定的这套东西，就是让老百姓得到实惠，包括今年两会提出的这些东西，让老百姓手里的钱多一点，这是必然的，这就意味着需求的增长。

第二，有闲。关于有闲的问题，从国家旅游局的角度，我们可以提几条：第一条，恢复五一黄金周，增加一天假期就可以恢复五一黄金周，这是我们的一个底线。这样的话，每年春节、五一、十一三个黄金周、，再加上三个小长假、，就会形成一个新的格局。中国自古以来有踏青的习俗，就是因为我们的地理环境决定的，现在是大家最需要踏青的时候，我们把它给摁住了，这与地理、与心理都不相符。

第二条，我们可以再嚷嚷一把，比如说这三个小长假，我们再各自增加一天假期，一共增加四天假期，我们就变成六个黄金周，这就强化了，六个黄金周一定会形成热潮。从国家的角度来说，或者说从世界比较的角度来说，中国的假日时间基本上在全世界属于中等偏上，但是我们有一个理由很充分，因为中国已经进入了工业化发展的中后期，进入中等收入国家行列了。这两条恰恰是有闲和有钱的依据，大的背景是这样，所以我们可以提这个要求。下一步，比如说再过10年，东部沿海地区全面进入后工业化发展时期，到那个时候，假日制度还不调整吗？这是第二个可以说的方面。

第三条，带薪休假制度。说句老实话，中国的带薪休假制度不乐观，落实速度可能会快一些，但是不乐观。美国从20世纪30年代提出带薪休假，一直到70年代才全面落实，其中一个根本原因就是70年代美国全面进入了后工业化发展时期，发展阶段不同了，所以就落实了。

我们现在毕竟还是工业化发展的中后期，中央唱归唱，要求归要求，但是全面落实是不可能的。更何况现在这种状况之下，5+2、白+黑、晴+雨、夜总会，周六保证不休息，周日休息不保证，我们整个官场都是这么一个风气。说的不客气一点，我们的官场在全面违法，且以违法为荣，这能行吗？这个风气不是好风气，造成整个官场的心态不正常，正常休息都休息不了，还努力去落实带薪休假制度？所以必须得从领导带头开始，毕竟我们原来这一套作风是革命年代战争时期的作风，也是那个时候的工作要求。现在我们是和平时期建设年代，还用那一套东西来要求，对吗？如果按照这么说，我们要随时准备打仗，我们天天搞阶级斗争，这样对应起来，这个事才对。

第三，有意思。我们一口一个综合性产业，一口一个旅游和其他产业的融合，我们覆盖，我们融合，我们跨越，我觉得我们可以提一个新的概念，叫“旅游+”，就像“互联网+”一样。国家这次是按照基础设施的配置来这么提的，就意味着各行各业都需要，我们提一个“旅游+”行不行？“旅游+”就意味着除了传统的旅游方式、休闲方式、度假方式之外，我们还应该创造一系列新的东西。

比如说学游，在学习的过程中旅游。比如说工游，在旅游的过程中工作，我到这个地方打一年工，换个城市又打一年工，打10年工在10个城市待着。再比如说农游，河南农民跑到新疆种地去了，黑龙江农民跑到俄罗斯种地去了，光是种地吗？再比如说商游，这就更普遍了，所有的商人都有游的过程，但是我们要把游的过程变成一个旅游消费的过程，还可以往下类推。我觉得我们可以提一个“旅游+”的概念，因为原来要说这个话不懂，现在有互联网+，大家都懂了，通过这样的方式来拉动消费。

有一种方式叫发放旅游券，马上就涉及到谁来发这个问题，作为一种国民福利，假设这么提，又变成中央请客，地方买单，地方绝不会接受。但是类似这样的东西不是不可以，反正就是怎么拉动消费，而且这种拉动消费又不过多的增加财政负担，又能把我们现在峰谷之间的差距熨平，使我们的供给能够更顺畅，应该是这么一个思路。

供给供给方面现在各地都很积极，也都在谋划大项目，但是说句老实话，我对这种前景很担心。各个产业都有一个产能过剩问题，那我就问，旅游产业就没有产能过剩吗？我们即将发生或者可能发生的产能过剩，应该如何来看待？

从这个角度来说，我觉得有三个薄弱点需要抓：第一，结构问题。结构问题在旅游领域是非常普遍的问题。先说大的产品结构，现在各地还在积极争取A级景区，绞尽脑汁，咬牙跺脚的上5A，问一句，我们的A级景区有没有头？什么时候到个头？说中国的需求无限，所以没有头，对此我不认同。实际上我们现在很大程度上是休闲空间严重不足，度假产品严重不足。所以把大家逼到了景区，造成了一种市场认识的误区，也造成一种投资的误区，大家认为景区还那么火，景区真的那么火吗？按照现在发布数据，全国有186家5A景区，1A、2A能火吗？

所以首要的是一个大的产品结构问题。从供给角度来说，这种产品结构就是两条：第一条，休闲空间严重不足。所以跳广场舞的老大妈老跟人打架，这是城市休闲空间的问题，跳广场舞我很赞赏，但是扰民就不行了。可是我们城市这种狂飙式的发展，等反应过来的时候，城市已经没有空间了。

第二条，度假产品严重不足。中国的滨海度假资源在国际上绝不是强势，湖泊度假污染厉害，所以现在转向山地度假，进一步转向乡村度假和城市度假。我们应该重点培育这样的产品，少搞观光的产品，现在这些观光的产品在我看来已经足够了，但是因为整个产品结构不合理，就造成了这种不合理。不光是产品结构，包括市场结构，方方面面的结构都不合理。

所以我觉得下一步旅游深层次的发展，从供给的角度来说，首先是结构问题。为什么这么多中国人跑到东南亚去度假？去大溪地、毛里求斯，去趟大溪地一个人四万块钱，我今年体验了一把，绝不能说便宜，还不包括吃东西的钱。我原来想去马尔代夫，我女儿就说，马代已经被东北人占领了，你们还不如去大溪地呢。但是去后我的感觉是现在大溪地三分之二的老外，三分之一的中国人。到明年、后年就对半开了，海航正在大溪地买酒店，而且要开直航到大溪地，如果这两件事办成了，大溪地就又变成中国人为主了。一方面反映了我们中国旅游对世界的一种购买力，另外一方面也充分说明了我们的产品不足。所以我觉得我们现在应该改变这种市场的认识误区，包括我们投资者的这种误区。所以下一步最大的问题就是结构问题。

第二，有序发展。我们现在的发展有误区了，当然涉及到一个问题，地方好不容易有积极性重视旅游，我们不能打击地方的积极性。这个道理是对的，但是不意味着可以鼓励盲目发展。严格地说，到了这个发展阶段，鼓励不鼓励地方都有积极性。这个事我们应该隔空发声，这就像多年以来饭店的问题一样。饭店的问题现在总体而言叫做供求关系比较宽松，原来说供过于求，但国家旅游局不能说供过于求这句话，我们只能说供求关系比较宽松。客观地来说，城市商务酒店严重过剩，这也是个结构问题，一个酒店行业都有结构问题，所以这里就涉及一个有序发展的问题。现在一个省一说就是几万亿投资进去，我听了都炸耳朵，这种前景不是好前景。

说句老实话，其他行业形成产能过剩国家要帮，国家不帮不行，因为涉及到巨大的就业问题，涉及到整个存量资产的处置问题，涉及到银行的债务问题，涉及到一系列问题。可是旅游要形成产能过剩，国家绝不会帮，最后谁兜底？所以必须强调有序发展。

第三，品质问题。中国的旅游品质现在客观来说不能说低，我们都发展36年了，旅游品质还低吗？但是和高标准要求相比，我们还差，只能这么说，至少是中等偏上。我觉得我们的旅游品质和国家在世界上的情况一样，都是一个中等偏上的概念。这得有客观评价，如果没有这个客观评价，把旅游自己说得一塌糊涂，这能行吗？哪有一个行业主管部门糟蹋自己行业的？哪有一个行业主管部门糟蹋自己员工的？我没见过一个，只有旅游。旅游这么多年糟蹋导游，弄的谁都不愿意干导游，我的孩子挺好的，只要干导游肯定学坏了。所以最近国家旅游局的关于导游的几件事情好，暖了行业的心，振奋了员工的志气。旅游品质包括产品品质、服务品质，我觉得我们产品品质现在不低，在国际上都可以说是靠上的，我们的服务品质至少是中等的，要有客观的判断。第二是研究怎么提高品质。像这些东西，我觉得我们都需要好好的下点工夫。一个需求，一个供给，应该各有各的招。 

 三、三个重点

我现在天天接触投资商，天天有人来跟我谈旅游项目，所以我听旅游项目耳朵都听得起茧子了。我作为一个学者没有问题，从国家旅游局的角度来说，这不是重点。因为很简单，在任何一个方面，只要有供给的短缺，只要有商业的机会，投资商早过去了，投资商比我们看得明白的多。

我觉得重点是三个：第一，依《旅游法》治理。《旅游法》出台两年，不是很理想，至少在落实方面不是很理想。大家把《旅游法》只变成一个35条，这完全就狭隘化了。《旅游法》是国家大法，给我们提供了一个非常广阔的操作空间。这样的话，要把《旅游法》细化。比如说《旅游法》导言里就涉及到旅游在国民经济中的地位、作用，法不是空话，每一个法条都应该有它实际操作的这种可能性，都应该形成一定的力度。

再比如说《旅游法》的第三章旅游规划，我们原来动不动就说要和上位法衔接，要和城市规划、土地规划这些衔接，现在有了《旅游法》，我们的旅游规划和这些规划是平级的，没有上位规划可言，那为什么自己动不动说要和上位法衔接？要和上位规划衔接？第三章怎么往下落实？我们可以分解出来，分解出来就是具体工作。《旅游法》要只变成了一个35条，那原来《旅行社管理条例》、《导游管理条例》就足够了。

另外，我觉得依《旅游法》治理，涉及到两个方面：一个是我们原来的法规如何按照《旅游法》调整的问题，第二是按照《旅游法》我们需不需要制定一些新的法规。比如说国务院条例、国家旅游局的规章，国家是依法治理，旅游这个领域必是依《旅游法》治理。

同样，现在国家旅游局出了这么多招，对应《旅游法》的依据，可以先出招，出完招，从《旅游法》里可以往外抠依据，也可以这么做。这是一个重点，应该说这几年对这个事情总是忽略，总是强化35条。比如说旅游规划方面，如果能弄出几个案例来，甚至能弄出几个官司来，这就棒了。然后请全国人大释法，因为现在《旅游法》最大的一个问题，没有实施细则。遇到具体操作就没法解释。

我们就弄过几个案例，就像去年折腾餐饮那个事似的，全国人大释法，之后他们自己也觉得被动。所以成都出了一个案例，一个消费者投诉餐馆，然后法院判来判去，最后判消费者败诉，这个案例也是个积累，而且又告上去了，全国人大认同这个案例，等于说全国人大自己否定了自己，这个案例很好玩。同样如果说我们在《旅游法》的过程中，其他方面弄出几个案例，甚至弄出几个官司来，这个事就有点意思了，这也是一个开拓。一个《旅游法》100多条，我们只抠这这一条，显然不对。所以要依《旅游法》治理，这样来对应国家依法治理大政方针。

第二，强化公共服务。这是我们各级旅游局的正差，旅游局到底该干什么？要我说，消费者需要，企业需要，但是他们办不了的事，其他部门不愿意办的事，人家不愿意办的事，这就是旅游局该办的事，所以强化公共服务的思路得扩大。比如说像延庆就是这个问题，延庆本地人口30万人，可是一年去上千万人，那这个城市的公共服务设施是按照上千万人口还是按照30万人口？势必会涉及到这个问题。

从旅游的角度来说，至少要督促延庆公共服务的扩大。实际上我们和发达国家有一个区别是发达国家社会公共服务发达，所以相应来说，旅游公共服务反倒弱化了。比如说我们出国，一说到哪儿去投诉？投诉电话在哪儿？旅游局在哪儿？人家两眼一抹黑，导游根本不知道，没有这个概念。偌大的一个冬宫广场，只看见一个咨询中心，我进去看了半天，还没有中文，但是广场上一半都是中国人，后来我就说你们这个太落后了，他们就笑。中国的特点是因为这么多年来旅游局的工作是有成效的，所以我们是用比较发达的旅游公共服务替代了比较弱化的社会公共服务。所以强化公共服务，一定意义上是用旅游公共服务强化来强化整个城市的公共服务。这个应该当作一个重点题目提出来。

这个事我专门做过一篇大文章，那是广东旅游局约我，说你给我们谈谈旅游公共服务，我一谈才发现，这里面的内容这么多，这么细，可是这些东西如果不做就不行。比如说现在国家旅游局用旅游厕所来突破，很好，这就是旅游公共服务。当然这只是一个突破点，并不是全部。我们应当从旅游公共服务里面提炼出一堆题目来，就转化成我们的工作抓手了。

第三，市场促销。客观来说，我们现在市场促销两个层面，一个层面是国家层面，在国家这个层面上，国内旅游、入境旅游、出境旅游，这个概念很清楚。第二个层面是地方层面，地方现在已经没有入境、出境这种概念了，地方就是外来市场、本地市场、出游市场，挣美元是钱，挣人民币就不是钱吗？所以现在形成一个状况，为了应付国家旅游局的工作要求，地方不得不做一些文章，不得不说一些虚头八脑的话，然后参加一下对外展之类的，真正的工夫没有下在这儿。

毫无疑问，全世界所有国家旅游局干的都是一件事，就是对外促销，这是主体工作，甚至是唯一工作。所以这块事，我们不能笼笼统统的说市场促销，要把层次分开，然后来研究怎么调动地方入境旅游促销的积极性，怎么调动企业入境旅游促销的积极性，然后和国家的积极性绑在一起。现在大家好像都没有什么积极性，原来每次对外展览，国家旅游局的展台肯定是一等奖，要不然就是金奖。现在展台都没有人去看了，因为已经很破了，很陈旧了。现在国家旅游局的工作重点就是《旅游法》治理、强化公共服务、市场促销这三个方面。其他的这些重点在我看来是市场的重点，不是国家旅游局的重点。 

四、四个抓手

第一，体制机制。我昨天参加宁夏的会，上来就说宁夏建立旅委，宁夏旅游局变成旅委这个事我不看重，那么一个小地方，有什么力量？变成旅委，给你加了点钱，也没有多少更值得关注的事情。但是这个事可以谈，有的地方就是个说法，无非原来叫旅游局，现在叫旅委，应该有实质性的东西。第一，能不能进入政府序列，第二，在政府序列里排到哪一位。比如说海南就很清楚，海南政府序列，第一位，发改委，第二位，旅游委，第三位，财政局，这就很清楚了。然后要求就是增加了多少编制，扩充了多少权力，增加了多少经费，这样旅游委才有意义，要不然只是换个名词，那有什么意义？体制机制的事，我的看法，国家旅游局基本可以忽悠。体制的问题，如果只落在一个旅委，这个事不对。

机制的问题，市场机制怎么培育？这是一个核心的问题。这是第一个抓手，这个抓手有点虚，但是我们可以抓。第二，产业发育。我觉得更多的是我们研究政策，尤其是研究能够推动行业发展的政策。你们和国土资源部研究土地政策多年了，类似这样的，抠点硬碰硬的政策，能不能办成都不好说。我们行业有些要求是错误的，比如说动不动就得给优惠政策之类的，市场经济条件下，需要的是公平，对一个企业的优惠就是对其他企业的歧视，对一个行业的优惠就是对其他行业歧视，这是很自然的，但是我们在公平的基点上来争取。比如现在大把投资商进旅游，一张口就是初步考虑投资30亿，实在不行再追加20亿，哪儿来这么多钱，在这儿忽悠人？你忽悠地方政府可以，忽悠本专家不灵，但是大家都这么说。

客观的态势是旅游发展不缺钱，第一缺乏公平，第二信息不对称，大把投资商就搞不明白什么项目怎么回事，这是需要我们做的事。至于说具体某一个项目怎么去招商引资，包括地方旅游局老折腾招商引资的事，地方都有招商局，那就不是你的工作。

第三，人才培养。我很明显的感觉到，我们这个行业现在缺乏复合型的人才。我们有很多专业型的人才，搞旅行社的，搞酒店的，可是又懂投资，又懂金融，又懂宏观，又能实操的，这种人才实在太少。

可是旅游行业的待遇太低，人家凭什么来？所以我觉得人才素质的问题不光是在培养，其中很重要的一点就是怎么提高我们的行业门槛，怎么让我们行业的这些从业者收入增加一点。比如说我在民大招博士的时候，有一个金融学的教授，我们俩同时面试，就明显的感觉到他的考生比我的考生素质高一大块，我们整个行业的收入水平在社会上处于中下水平，怎么可能有好的人才呢？

但是如何提高整个行业的收入水平，这是一个大题目。其中有一个基本的概念，我们应该实行小费制度。反正全世界所有服务业基本上都有小费制度，而且小费是收入里很重要的一块。尤其是在美国，美国小费都是现金，不纳税，所以对美国人来说这就很重要，而且美国有这么一种情况，比如说白天是个电脑工程师，但是喜欢服务，所以就在你这儿注册，然后接受简单的培训，之后比如说这个酒店有个大宴会，打一串电话，100个人来上岗，都带着服装来上岗，然后热热闹闹服务这么一把，服务完了大家有小费，所以就解决了我们这种临时性就业和酒店这种长期性就业的矛盾。

中国历史上也有这个行规，如果说这种行规不恢复，整个人员的基础素质就不可能提起来。我们老强调培训，中国的旅游教育的力量在全世界至少规模是第一位的。但是我觉得核心是一个问题，就是这个行业的收入水平在社会上处于中下，这个行业就不行。我们这个行业门坎太低，是个人就能干。比如说干个旅行社，随便一个人一注册就成立了，包括我们这些规划专家，是个人就是规划专家，马上变成知名的规划专家，这不是荒唐嘛？

我们要研究具体的抓手。关于小费我曾经说过几次，后来有一次我把一篇关于小费的文章给了《旅游报》，《旅游报》说这个事我们不敢登，这个事太敏感了。这个事有什么敏感的？我就想不明白，这又不涉及意识形态，又不涉及政治，怎么就敏感了？

客观来说，中国旅游业原来在国际上有一个价格优势，大家觉得到中国旅游是便宜的，现在这个价格优势基本没了。比如说我们在日本吃一顿烧烤，吃的肚子都圆了，一个人52块钱，因为日元这半年贬值了30%。而且现在因为行业的收入水平太低，酒店找服务员都难了。原来是我们高素质的人来，现在找低素质的人来，人家都不来了，那这个行业的服务品质怎么保证？我去年在黄山吃了一顿饭，酒店老总上来就说，大家关于服务不要提批评意见，因为上岗的人我都不知道是谁，很可能是昨天上岗的，没有办法，留不住人。

第四，强化标准体系。多年以来，标准化推动旅游工作，大家感同身受。目前行政体制改革，权力越来越小，国家旅游局几乎没有了，标准的作用就越来越突出。

一是增加标准化技术委员会。老部委都有几十个标委会，我们只有一个，维持了二十年，显然不符合需要。可以增加，也可以拆细。

二是扩大标准范围，形成体系。老部委有几百个国家标准，在于积累，也在于创新。

三是标准要适时调整。十年了，还不修订，对应不了变化。

四是标准的实施，应当加大力度，否则就是死标准。我们有个全国休闲标准化技术委员会，已经出台十二个国标了，可以和旅游标委会形成合力，共同促进行业发展。最后说一下社会发声。我们要发出我们的声音，国家旅游局多年有一个误区，我们很忌讳谈行业存在的问题，好像一谈行业存在的问题就变成我们国家旅游局自身的工作问题。

其他行业一方面用自己的规模来绑架国民经济体系，一方面用自己的问题来绑架国务院。我们从来都是报喜不报忧，这不对，而且这涉及几个方面，一是我们对上发声的问题，二是我们对行业发声的问题。比如说我们觉得这个行业哪个方面有可能投资过剩，我们完全有可能说一说，我们把这些东西弄一弄，这实际上对我们是有利的，这也是个引导手段，也是个调控手段。三是对国际发声，中国已经是世界旅游大国，话语权必须强化，进一步是形成秩序维护权，规则制定权，价格谈判权。  

（本文根据 魏小安 2015年3月19日在国家旅游局座谈会上的发言整理编辑）