公共景区票改13年：躲不掉的公益定价 避不开的降利转型 | 凤旅观察

距离国家发展改革委印发景区门票价格新政令已经过去近两个月的时间，新的景区票价调整方案也已经开始或即将实施。景区票改的大潮滚滚向前，中国的景区票改政策在过去十余年间发生了怎样的调整？新形势、新阶段下，景区票改将面临哪些机遇和挑战。凤凰网旅游特约评论员、上海商学院酒店管理学院副教授邹光勇给出了他的观点。

控增速、保稳定、建机制景区票改的三个阶段

本轮景区门票价格调整中，“公益导向”和门票的“公益属性”被放大体现。但是，在市场经济的环境下，景区门票的“公益化”并非一蹴而就、一刀切的做法。而是在经历了控制门票价格过快增长、保持门票价格相对稳定后，水到渠成的必然发展过程。

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笔者以为，2005年至今的公共景区票价调整，主要分为以下三个阶段：

第一阶段2005年~2007年，控制门票价格过快增长阶段

标志性文件是2005年，国家发展改革委印发《关于进一步规范游览参观点门票价格管理工作的通知》（发改价[2005]712号），提出要“制止门票价格的过快上涨”。

第二阶段2007年~2018年，保持门票价格相对稳定阶段

国家发展改革委、国家发展改革委办公厅、国务院办公厅等先后制定了多个文件来降低和控制门票价格上涨，以此保持门票价格相对稳定。比如：

2007年，国家发展改革委印发文件规定“门票价格应充分体现公益性”，“不能片面强调经济利益”；

2008年，国家发展改革委印发文件规定“门票价格过高的，要适当降低”；

2010年，国家发展改革委印发文件规定“不得在法定节假日期间及之前1个月内提高门票价格”；

2013年，国务院办公厅印发文件规定《国民旅游休闲纲要（2013—2020年）》（国办发〔2013〕10号），提出了改善国民旅游休闲环境这一任务，并指出要“逐步实行低票价”。

到“十二五”末期，国务院《关于加快发展旅游业的意见》的发展目标几乎都已超额完成，旅游业作为国民经济战略性支柱产业也已基本形成。在2016年底，国务院印发《“十三五”旅游业发展规划的通知》（国发〔2016〕70号），提出“旅游业主要依靠景点景区”等基础旅游要素的发展模式，已经“不能适应大众旅游新时代的要求”，必须“加快由景点旅游发展模式向全域旅游发展模式转变”。

第三阶段2018年~2020年，健全运营成本为基础的门票价格形成机制阶段

2018年，国家发展改革委贯彻落实“中央经济工作会议和《政府工作报告》精神”，印发了《关于完善国有景区门票价格形成机制降低重点国有景区门票价格的指导意见》（以下简称《指导意见》），该文件要求在2018年9月底前“降低偏高的重点国有景区门票价格取得明显成效”；在2020年要使得以运营成本为基础，科学、规范、透明的门票价格形成机制基本健全。至此，中央政府对于公共景区门票价格形成机制的规制已经清晰。

公共景区“公益定价”获得强化，健全票价机制成为大势所趋

《指导意见》确立了以“公益导向”等为基本原则，以“补偿合理运营成本、保持收支总体平衡”为改革方向来完善门票价格形成机制。笔者以为本轮景区门票价格改革主要有两大亮点。

第一，公共景区公益性定价由概念性转变成可操作性；

第二，完善了公共景区公益性定价的逻辑自洽性，即公共景区由原来的门票收入功能转向“国民旅游休闲”以及“全域旅游”带动功能。以此判断，中央政府看重的是公共景区门票公益性改革所带来的旅游带动效应。

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不管地方政府财政有多紧张，不管公共景区门票收入在当地旅游业总收入中占比有多高，也不管公共景区门票的公益性改革对于公共景区自身运营及当地经济的可能负面影响有多少，“一些地方过分依赖门票经济”这一现象都将会发生改变，公共景区门票经济已不大现实。

此外，《指导意见》综合考虑了各地区“经济社会发展水平”、“景区等级规模”、“经营管理模式”存在的差异，提出各地要“加快清理门票价格中的不合理负担”，并“因地制宜、分类实施、分批推进”，“创造条件推动国有景区门票价格回归合理区间”，且在2020年达成基本健全的“门票价格形成机制”。

至此，中央政府对于公共景区门票公益性改革的重要意义、基本原则与主要目标、内容以及保障措施已经明确，不管各个地方公共景区门票价格改革本身有多么尖锐，门票价格改革后的收入再分配及其可能的社会矛盾问题有多难处理，在今后2年多时间里运营成本为基础的门票价格形成机制都必须基本健全。

降价背后机遇与挑战并存，门票收入蛋糕面临重新分配

首先，从《指导意见》来看，重点国有景区门票是否降价不外乎主要取决于收入与成本差的判断，目标无非是要使得运营成本核算基础上的高利润公共景区门票价格明显降下来。

对于盈利性公共景区，降价的本质就是降利，为了顺应《指导意见》，其不妨将收入中的更多部分用于休闲设施的标准化、景观化、人性化与自助化技术改造，以此为游客提供更具均衡性、自主性、深度性、便利性的游玩体验，这一方面使得游客愿意为之付费；另一方面也可以对景区门票的主要用途进行公示，以此获得游客好评，提升景区正面形象。

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其次，《指导意见》不但明确运营成本核算，而且重点清理“违规收取政府性基金、行政事业性收费”；重点清理“参与景区门票收入或经营利润分成”、“将景区门票收入用于景区以外设施建设及运行维护”或“将景区门票收入用于补充地方财政收入”等。

可以预见：公共景区与地方政府较之前相比少了经济利益瓜葛，其经营与利润核算的独立性都大为增强。公共景区不妨借此机会聘请第三方机构，帮助其深化改组治理架构，建立责权利清晰的经营管理体系以及更加独立的财务核算制度，并营造亲民、开放的公众形象。

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此外，《指导意见》给公共景区的转型发展带来新机遇的同时，也可能会带来新的挑战。

第一，地方政府对于如何分类规制这一问题理解不一。在降价潮面前，各地纷纷推出的门票降价政策五花八门。一些在9月底乃至2020年前规定必须降价的景区，有的可能面临比较大的收益变化以及收入再分配关系的调整。从目前来看，除了热门旅游目的地的代表性景区之外，景区降价短期来看也许能够吸引游客的关注和脚步，但长期来看景区降价和客流及收入的提升没有必然联系，也少有实际案例能加以佐证。

值得一提的是，如果“直降”不能带来休闲游客的大量增长，公共景区的门票公益性就难以带动旅游休闲及全域旅游的发展。对于欠发达地区来说，如果将有限的财政收入补贴到景区当中，不但难以通过公共景区来营造理想生活投资环境，而且这些地方政府会面临无力运营景区之问题，并且反而可能会由于财政困境而陷入“贫困陷阱”当中。

第二，公共景区点的资源虽然是公共的，但是景区点的经营管理与服务需要优秀的人才，而且景区点配套设施的开发与维护也需要巨量资金。长期来看，由于公共景区经济属性变弱，景区经济效益必然受到影响，那么景区经营管理队伍的激励机制如何再设计，景区人才、设施、技术、管理和服务等如何能不断贴近游客的需要？

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市场是一把杀猪刀，一个行业少了利润激励，除非增加其它福利，否则该行业的人才流失就会愈加严重，设施更新更进也将难上加难，这在其它行业可供参考的案例不难列举。

改革无非是在利弊之间的抉择与实施，中央政府通过门票价格的公益性改革来刺激消费、刺激国民旅游休闲以及全域旅游发展的整体战略与迫切愿望已经清晰。笔者以为，从公共景区的经济性质来讲，门票价格上限规制是其应有之义。但是，门票价格的激励性规制也是必须考虑的现实问题。

（本文作者：邹光勇系凤凰网旅游特约评论员、上海商学院酒店管理学院副教授）