[凤凰文旅观察]建立国家公园体制还要等多久？

“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力。这应是国家公园管理局的核心目标。”

——《美国国家公园21世纪议程》

9月21日，以“中国国家公园体系建设思路探索”为主题的国家公园建设思路高级研讨会在北京大学隆重召开。本次研讨会的“高级”和“隆重”体现在它的规格——北京大学城市环境学院发起，全国七家顶尖级学术机构联合主办，国家发改委、环保部、国土资源部、住建部、水利部、国家林业局、国家旅游局等部委司局15位主管领导出席，北京大学、清华大学、北京林业大学、社科院等学术机构20位顶尖专家参会，15家国家级新闻媒体参与报道，共同探讨国家公园建设的新思路、新模式。

这样跨部门、跨学科、高规格的研讨会，似乎是对国务院《关于同意建立国务院旅游工作部际联席会议制度》批复的有力回应，旨在聚合与建设国家公园体制相关的各部门、各行业，率先进行一次学术研讨层面的“联席会议”，贯彻旅游工作部际联席会议制度的批复精神，打响破除部门、行业壁垒，凝聚力量共同推进十八届三中全会提出要“建立国家公园体制”的战略构想。

然而，如此“高级”、“隆重”的国家公园研讨会在旅游业界却反响平平，寥寥数条媒体报道，顷刻间淹没在全国5A景区抱团进入百元门票时代、“洗肺游”成国庆热点，以及在天津举办的中国国际旅游博览会、在西安举办的中国西安国际丝绸之旅博览会等活动铺天盖地的信息浪潮中。

宏大的战略构想，远不及现实的热闹来得更实惠、更直接。

距离2013年十八届三中全会中央明确提出“建立国家公园体制”的决策已一年有余，虽然这一年间出台了诸多促进旅游产业发展的若干意见，其间对“建立国家公园体制”的也有几次学术层面的讨论，但体制建立的时间表和路线图均不明朗。

“国家公园体制”的建立，究竟还要等多久？

重估“国家公园”的价值

“国家公园”是工业革命后人类对自身生存与生态环境之间密切关系的重大反思成果之一，是探索人与自然和谐相处，实现可持续发展的全球共识。

1832年，美国艺术家乔治·卡特林在旅行的路上，对美国西进运动所造成的生态破坏深感忧虑。他在旅行日记中写到“政府应设立一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”，这就是“国家公园”这一概念的起源。

而“国家公园”真正落地，却已经是40年后1872年——美国国会批准设立了美国、也是世界最早的国家公园，即黄石国家公园，它也开创了世界范围内“国家公园”的典范——天然性、原始性、稀缺性、独特性，它总是被借鉴、模仿，却从未被超越。

自“国家公园”概念的提出，经过100多年的研究和发展，“国家公园”已经成为一项具有世界性和全人类性的自然文化保护运动，被全世界广泛推崇、普及。如今，全世界已有100多个国家设立了多达1200处风情各异、规模不等的国家公园。

一个国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域，被称为“国家公园”，它既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。

“国家公园”以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护，既排除与保护目标相抵触的开发利用方式，达到了保护生态系统完整性的目的，又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。

进入21世纪，随着全球环境的进一步恶化，人类越来越感觉到来自不堪重负的环境的威胁，“生态文明”建设已经成为改善人类居住环境刻不容缓的生存战略。而“国家公园”的价值，远不限于生态文明建设，也是文化建设的重要内容——人们通过融入生态，享受生态，从而接受生态教育，更加珍视自身生存的生态环境，最终达成共同保护生态环境的意识，让生态共识成为一种生活方式，有利于人类理想生存环境的持续建设和发展。

美国《美国国家公园21世纪议程》将“国家公园”的战略意义又上升了一个高度，明确提出：“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境，有助于人们形成共同国家意志的能力。这应是国家公园管理局的核心目标。”

“国家公园”战略的实施，需要从国家层面入手，集中力量开发建设一批新的自然生态环境良好、文化科普教育功能完善、在国内外具有较强吸引力的精品景区和特色旅游目的地。要重视编制全国生态旅游发展规划，加强对国家重点旅游区域的指导，抓好集中连片特困地区旅游资源整体开发，引导生态旅游健康发展。

而“国家公园制度”是一种资源保护与开发利用实现双赢的先进管理模式，是让生态环境与旅游消费达到共存的国际惯例和普遍适用的规律，需要举全国之力来推动落实。

它既是以整体保护为主，改善、平衡生态环境，也要以局部小范围开发为辅，给予人们享受自然生态的空间，达到生态效应、社会效益、经济效益协同发展的最佳状态，实现生态价值的可持续发展。

中国建立“国家公园体制”刻不容缓

仅从概念而言，“国家公园”的建设，必须从国家高度入手，才能保证建设的执行力度。

2007年，党的十七大提出要建设“生态文明”。2012年11月，党的十八大从新的历史起点出发，重申建设“生态文明”的战略意义，并做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，并重点强调“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。

建设“国家公园”是践行“生态文明”决策，实现“美丽中国”构想的必然选择。

中国国家公园的概念分成很多类，属于不同的管理系统，如国家森林公园：国家林业局审批、管理；国家地质公园：国务院国土资源部审批、管理；国家矿山公园：国务院国土资源部审批、管理；国家湿地公园：国家林业局审批、管理；国家城市湿地公园：国家建设部审批、管理；国家级自然保护区：国家环保部批准、管理；国家级风景名胜区：国务院审批；国家海洋公园：国家海洋局审批、管理；国家遗址公园：国家文物局审批、管理……

事实上，这些都不是真正意义上的“国家公园”。由国家政府部门在全国范围内统一管理的“国家公园”始于2008年，中国环境保护部和国家旅游局批准建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。也是在2008年，国家林业局发出通知，同意将云南省列为国家公园建设试点省，云南开启了“国家公园省”的建设步伐。

目前，中国国家公园存在严重的多部门审批管理、不合理开发建设、地方式垄断、粗放式经营等问题，严重影响了生态文明建设的步伐，建立“国家公园体制”，推行相关法律法规的出台，规范国家公园的审批、建设、管理和运营，使其在发挥生态平衡功能的前提下，更好地让每个人都享受生态自然的任务已经迫在眉睫。

而此次国家公园建设思路高级研讨会的目的与意义，也正是想通过调动各部门、各行业的参与，群策群力，在更加广泛的范围内达成共识，形成合力来推动建立“国家公园体制”的尽快出台及实施。

据悉，与会嘉宾主要围绕三大主要议题发表意见：

一、我国国家公园体制：制度与立法。属于国家公园的顶层设计层面的问题，国家公园的体制建设、立法建设等宏观问题。

二、国家公园体系：分野与协调。探索国际与国内有关国家公园建立、建设与管理的各种模式和创新经验；分析、讨论中国国家公园在设立、管理与发展方面的具体案例和模式。

三、国家公园的可持续发展：功能的措施。包括国家公园的保护、利用和管理等方面以及其具体技术层面的问题；涉及环境与居民，保护与利用，管理权的集中与委托，三大效益(生态效益、社会效益以及经济效益)的安排与地方的利益格局，公共属性与经费来源(土地属性、财政及非财政经费来源、收费低收费和免费、志愿者服务和民众参与管理)，规划编制与实施等各类关系的处理等等。

中国旅游迎来发展的黄金期，富足的人民对于旅游休闲度假的需求，以及国家相关政策的出台，更加刺激了旅游市场的繁荣，也加快了全国范围内旅游项目的开发。某些地方政府及投资商一味贪大求全、急功近利，已经将发展的“罪恶之手”伸向了最后一片生态洁净之地。而多部门交叉管理形成的“真空”，更是让“超越红线”的粗放式开发有机可乘。这个时候更需要以推动国家公园体制来规范旅游项目规划、开发及运营，保护生态资源，修复生态资源，适度利用生态资源，营造人与自然和谐相处的生态秩序。

建立“国家公园体制”应该成为国务院旅游工作部际联席会议制度获批后的揭幕战，打通部门各自为政，多头管理的壁垒，为此立马当先，首开协同攻坚。

行业及社会媒体，也应当给予“国家公园”建设相关动态以充分的关注，因为它解决的是当下的发展难题，承载的是未来可持续福祉。

（作者： 孙小荣  凤凰网旅游频道主编、凤凰城市与旅游研究院高级研究员）