回响：旅游局如何才能不做“替罪羊”| 凤凰文旅观察

【编者按】

近日，在广东地方两会召开的过程中，广州市人大代表对广州旅游集体“吐槽”，认为广州旅游形象宣传等不给力，而广州旅游局局长朱力却道出了由于旅游经费不足宣传营销没法开展的无奈。凤凰网旅游频道主编孙小荣撰写《广州旅游局为何沦为“替罪羊”》一文认为，代表们肯给旅游局提意见充分说明政府部门对于发展旅游的重视，而广州旅游营销不给力的问题，不全是旅游局的问题，广州各个部门都负有其责。他认为，这次“吐槽”事件映射的是整个中国旅游发展的现状，旅游局作为一个没权没钱的清水衙门，是在各个部门的夹缝中求生存，很难协调各部门的资源衔接，只有通过采用创新发展的理念和举措，获得相应的资源、资金做支持，主动作为，才能摆脱被人遗忘或遭人责难的尴尬。

《广州旅游局为何沦为“替罪羊”》一文的发布引起业界巨大反响和讨论。下文为读者李志轩结合《旅游法》及《<国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见>任务分解表》所做深入解读，提示旅游局的核心职能及如何避免成为“替罪羊”。旅游局只有明确《旅游法》执法过程中的执法主体，厘清旅游安全事故中相关部门的职责、责任，全力推动辖区的旅游经济发展，才能真正的拥有话语权，才能树立属于旅游局的“行业自信、产业自信、事业自信”，不会轻而易举的躺枪，成为别的部门的“替罪羊”。以下为正文：

旅游局如果不想躺枪、不想沦为“替罪羊”，至少应当搞清楚这样几个问题：

一、《旅游法》的执法主体是否是旅游局？

《旅游法》对旅游相关行政执法部门这样描述：景区主管部门、有关主管部门、有关部门、旅游主管部门和道路运输管理机构，这就意味着当地旅游搞得好不好并不是旅游局一家的事。按照《旅游法》对旅游主管部门的监督检查授权，主要是：（一）经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可；（二）旅行社的经营行为；（三）导游和领队等旅游从业人员的服务行为；（四）法律、法规规定的其他事项。

实际上，旅游局可以监督检查的行政相对人只有旅行社、导游和领队，对吃、住、行、游、购、娱等旅游经营者均无执法权。

按照《旅游法》的相关规定，广州旅游搞得好不好，在于广州市政府，而不在于广州市旅游局。如果广州的旅行社、导游、领队没有搞好，责任就在广州市旅游局，如果是吃、住、行、游、购、娱等旅游行业没有搞好，责任不在广州市旅游局。

全国各地旅游局搞清楚这个法律关系，就不会发生躺着中枪、充当“替罪羊”的事件了。 

二、如何认定旅游安全事故？

旅行社组织旅游者旅游，旅行社为旅游者提供的合法客运经营者的合法旅游大巴车，因合法司机驾驶不当发生车祸，导致30人死亡，这是道路交通事故？还是旅游安全事故？是客运经营者安全生产事故？还是旅行社安全生产事故？这是一个大是大非的问题。

按照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三条规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。”

按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院令第302号）第二条的规定：“地方人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人对下列特大安全事故的防范、发生，依照法律、行政法规和本规定的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的，依照本规定给予行政处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任：（一）特大火灾事故；（二）特大交通安全事故；（三）特大建筑质量安全事故；（四）民用爆炸物品和化学危险品特大安全事故；（五）煤矿和其他矿山特大安全事故；（六）锅炉、压力容器、压力管道和特种设备特大安全事故；（七）其他特大安全事故。地方人民政府和政府有关部门对特大安全事故的防范、发生直接负责的主管人员和其他直接责任人员，比照本规定给予行政处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。特大安全事故肇事单位和个人的刑事处罚、行政处罚和民事责任，依照有关法律、法规和规章的规定执行。”

依照以上规定，这起事故属于特别重大事故，至于是什么性质的特大事故，直接关系着当地旅游局官员的命运。

（1）如果认定为客运经营者安全生产特大事故，在行政追责时，追究的是道路运输管理机构以及交通部门负责人的行政责任；追究刑事责任时，当然追究的也是道路运输管理机构以及交通部门负责人的责任。

（2）如果认定为旅行社安全生产特大事故，在行政追责时，追究的是旅游局负责人的行政责任；追究刑事责任时，当然追究的也是旅游局负责人的责任。

（3）如果认定为道路交通特大事故，由于旅行社很少成为道路交通事故着的责任人，往往旅行社是受害人，在行政追责时，追究的是道路运输管理机构以及交通部门负责人的行政责任；追究刑事责任时，当然追究的也是道路运输管理机构以及交通部门负责人的责任。

（4）如果认定为旅游安全特大事故，在行政追责时，追究的是道路运输管理机构以及交通部门负责人还是旅游局负责人的行政责任，就值得研究了；追究刑事责任时，道路运输管理机构以及交通部门负责人还是旅游局负责人就更有意思。

同样，旅行社组织的旅游团在景区、宾馆、饭店、娱乐场所等发生特大事故时，如何认定事故性质，直接关乎旅游局官员的命运。

我不知道全国的旅游局负责人是否搞清楚这个问题，搞不清楚，躺着中枪、充当“替罪羊”是迟早的事。 

三、广州旅游局躺枪与“弱国无外交”的关系

如果广州市旅游局直管的某旅行社年营业收入1500亿元，且为上市公司，恐怕躺枪的“替罪羊”就是广州的其他局委。

国务院办公厅出台《国务院办公厅关于印发<国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见>任务分解表的通知》（国办函〔2014〕121号），明确要求国家旅游局就《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）规定的“破除对旅行社跨省设分社、设门市的政策限制，鼓励品牌信誉度高的旅行社和旅游车船公司跨地区连锁经营”工作任务，应当在2015年6月底前出台具体措施。旅行社跨省设立门市部的解禁，对中国旅行社行业开拓旅游产品营销渠道，做大旅行社规模具有极为重要的意义。

在旅行社行业，品牌信誉度高的旅行社实施连锁经营战略，其设立的分公司、服务网点是不需要投资的，不仅不投资，而且还可以收取加盟费和风险抵押金。如果某旅行社在全国乡级行政区划单位上设立40497个服务网点，（我国共有40497个乡级行政区划单位，其中区公所2个、镇20117个、乡11626个、苏木151个、民族乡1034个、民族苏木1个、街道7566个），其渠道布局即便是中国邮政也略逊一筹，其营业收入几百亿、上千亿也是可能的。“儿子”有能耐，“老子”腰杆也直啊。

希望全国各地的旅游主管部门，积极推动旅行社跨省设立服务网点政策的出台，旅行社做大做强了，旅游局在其他部门之间才有更多的话语权。“弱国无外交”在平级的行政部门之间可能也是适用的。

（本文作者 李志轩 旅游法规研究和应用专家，旅行社法律顾问，全国《旅游法》培训讲师、旅行社管理咨询顾问）