合而后融 、相得益彰 专家谈文化旅游的机构改革与融合发展

作者：高舜礼（中国社会科学院旅游研究中心特约研究员）

机构改革成为2018年3月中下旬的舆论热点！

社会舆论之所以格外关注，是因为这次机构改革其酝酿和保密之严，是空前的；一旦启动便加紧推进的节奏，是空前的；改革所涉及面之广泛，是空前的；改革幅度和力度之大，也是空前的。3月13日，国务院向全国“两会”提交了政府机构改革方案；18日，十三届全国人大批准了政府机构改革方案；20日，文化和旅游部领导班子对外公布，意味着文化部和国家旅游局机构改革已经启动；21日，新华社授权发布了中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，让公众了解了政府机构改革方案之外，更大范围的机构改革工作部署。

从旅游行业的角度观察，这次机构改革的影响之大，应是国务院设立旅游管理部门以来最大的之一。在此之前，力度和影响很大的机构改革有两次，一次是旅游局脱离外交部代管的那次机构改革；一次是1998年削减行政编制50%的那次机构改革。国家旅游管理机构的这次改革，深远的意义大致有三个：

一是旅游局由国务院直属单位升格为组成部门，进入了国务院的“内阁”序列。将主管旅游的政府机构，由过去的一个专业经济部门，变成了一个综合性文化经济部门，这是一个很重大的变化，反映了党中央、国务院对旅游业的高度重视。

二是旅游局与文化部合并在一个新部里，这是与大者的并肩同行。文化是关乎民族精神与国民素质的，在全球大多数国家的政府机构设置中，文化都是必设的部门。2016年在达沃斯夏季年会上，李克强总理将旅游业列为了五大“幸福产业”之首。这次把文化和旅游统一整合到一个机构里，说明国家已把旅游的重要性提高到了足以与文化并肩的程度，提高到了与国家和每个国民都相关的高度。这对旅游行业来说，主管机构也算是找到了一个长期归宿。

三是把旅游与文化职能由一个部门来行施，有利于文化与旅游的融合发展。一个部门的不同板块儿之间的资源整合，远比跨部门的协调与统筹要容易得多，只要逐步地把顶层设计和协同搞好，全国各层级的文旅互助、文旅融合也就很容易搞好。正如国务委员王勇在十三届全国人大一次会议所作的机构改革说明，强调设立文化和旅游是“为增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展”。当然，这需要一个较长期的磨合过程。

组建新的文化和旅游部以后，将对全国的旅游机构设置和旅游业发展产生哪些影响？这是业界人士非常关注的。根据这次机构改革确定的指导思想和总体原则，以及以往多次机构改革实施的经验，大致可以做出以下揣测和预判：

（一）机构设置应“大同小异”。根据这次机构改革的总体精神，下级的机构设置不一定都与上面的机构设置一一对应，可以一个机构对应上面的多个机构，也可多个机构对应上面的一个机构。这就是说，地方的机构改革可以根据当地实际情况，进行因地制宜的设置。如云、贵、川、琼等旅游大省，以及丽江、张家界、九寨沟、黄山、三亚、西双版纳等城市，旅游产业在省市中举足轻重，且成长势头很好，就应从有利于旅游业更好发展的角度考虑机构设置，未必一定“上下对齐”。例如，现在山东、海南都设有海洋与渔业厅，国家部委并未有这个机构。因此，这次机构改革中，不排除个别地方独立设置旅游厅（局、委），或者是考虑与更相关的产业一起设置机构，或者设立“旅游和文化厅”，以突显旅游业的重要地位。

（二）转变职能应是改革重点。这次组建文化和旅游部，不应是两个部门直接的1+1，而应是两个部门转变职能以后的相加。转变政府职能，就是取消不合乎机构改革精神的职能，理顺设置不合理的职能，转变那些具体而微观的职能，强化现实中非常需要而又较为薄弱的职能，以利于从宏观上更好地推动旅游业发展。旅游局现行机构是由1998年那次机构改革奠定基础框架的，之后根据旅游业发展需要作了逐步地拓展，增加了红色旅游办公室、综合协调司、一些驻外办事处等，有的司也增加了处室设置，客观上存在一些坑洼凹凸、条块不均。例如，按照旅游市场划分，现设有针对入境市场、港澳台市场、红色旅游市场的司室，但已超过50亿人次的国民旅游和全球最大的出境游市场，却没有对应监管的司室；司室之间的业务寡淡与火热不均，旅游公共服务职能应进一步强化；一些属于机关内部的管理职能，与全行业没有什么关系，却分散在几个司室的职能中；25个省级旅游机构“由局改委”，基本趋势是强化宏观协调与产业发展职能，这一成果应在机构改革中予以巩固。国家与省级旅游部门的职能应划分好，注意解决好侧重点问题，避免上下一个样。

（三）人员精简应有所侧重。精简是机构改革的原则之一，减少人员是必然的，关键是不同层级保持怎样的幅度。从部委层面看，旅游局现约有150多人，文化部约有340多人，合二为一将达500人左右；省一级旅游局，除广东等省行政编制较少，约60-70人外，其它的省份约在100人左右，如北京、云南、吉林等，机构设置超过10个处室的占近半数。而市县两级的旅游机构，现有编制人员则少很多，而且部分旅游机构已与其它机构合并，有文化旅游合一的，有旅游文物合一的，有旅游园林合一的，还有文体旅广新合一的，具体分管旅游的人则更很少，一般只有1位分管副局长，1-4个工作人员。这样，市县以下的旅游机构，除了单设的那一部分，已经合并过机构的精简空间不大；国家和省级旅游机构的人员，则可能要精简得多一些。

（四）融合发展将是长期目标。按照机构改革的总体部署，中央和省级部门的改革将在今年底前基本完成，省以下所有机构改革将在2019年3月底前基本完成。因此，机构设立抓紧到位是第一步，职能调整和工作融合是随后的事情。改革方案已明确要求，将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责，这是对文旅融合的最明确要求；按照以往机构改革的做法，两个部门的内部管理职能也应是应合并的，如办公、人事、财务、宣传、党务、老干等。就文化和旅游的主要业务领域看，它们的侧重点是有所不同的，文化偏重于事业，旅游偏重于产业，两个部门合并在一起后，求同存异是一个必然趋势。无论是在文旅的产业层面，还是文旅的事业层面，都有一个互补相融的需求，只要经过一定的时间去磨合、协调乃至于融合，将既有利于旅游的深度开发，也有利于文化的保护利用和弘扬传播。