天山大峡谷经营权之争背后：如何避免更多“卸磨杀驴”？| 凤旅观察
寒冬腊月，雪的到来为乌鲁木齐县的天山大峡谷披上了一层轻纱。
银装素裹之下，一家民营企业与地方政府的景区管理权之争渐渐浮出水面，在《人民日报》和人民网的报道下成为乌鲁木齐县当地，以及旅游行业关注的一大热点。
凤凰网旅游调查发现，近年来，地方政府强行收回景区经营权并非个案。在中央政府提出要支持民营企业发展，营造法治化制度环境，保护民营企业家人身安全和财产安全的背景下，如何防止地方政府滥用权力损害民营企业的正当权益，民营企业（家）如何避免被“卸磨杀驴”值得关注。
一、谁的天山大峡谷？
“天山大峡谷景区5A难保，投资商处境艰难”
航拍天山大峡谷
2018年12月7日，一个匿名的控诉出现在了人民网·新疆维吾尔自治区的地方领导留言板上。1个月后，一篇题为《天山大峡谷，到底归谁管？》的报道在人民网发布。
报道截图
在匿名的控诉中，作者提到北京北方电联电力工程有限公司与乌鲁木齐县政府在2005年签订签定了“照壁山水库”建设40年的投资经营合同。随后，前者在此基础上，历时8年，打造了乌鲁木齐市首家5A级景区，天山大峡谷。
图片来源：企查查
凤凰网旅游通过企查查了解到，北京北方电联电力工程有限公司法人代表张兰岐与人民网报道中提到的乌鲁木齐天山大峡谷景区管理集团有限公司（以下简称“天山大峡谷公司”）董事长同属一人。
天山大峡谷公司相关负责人告诉凤凰网旅游：“在5A景区创建过程中，天山大峡谷公司并非没钱，而是参与到了景区的升级改造中，并且投入了上亿元的资金。”
天山大峡谷
值得一提的是，根据人民网的报道，在5A景区创建过程中，天山大峡谷公司方面表示，政府方面不让介入，并且县里一直想把开发经营权收回去。而县政府方面则表示，举全县之力创5A，但是张兰岐的公司没钱了。
在人民网报道中，张兰岐提到，2017年8月乌鲁木齐县政府以自治区建设厅通报为由，乌鲁木齐县政府、乌鲁木齐市南山景区管委会（乌鲁木齐县委、县政府派出机构，2014年成立）与天山大峡谷公司签订《天山大峡谷景区运营企业主体进行优化改造框架约定书》和《关于天山大峡谷景区管理相关事宜补充协议》，约定自2017年9月10日起，天山大峡谷景区所有管理事务交由南山景区管委会管理。
天山大峡谷
凤凰网旅游了解到，尽管第三方的资产评估工作早在2017年11月就已经完成，但是，乌鲁木齐县政府与南山景区管委会至今，未向天山大峡谷公司支付收购款项。
对于政府拖延付款，冶海龙向《人民日报》记者作出的说明是，“我们一定要把景区的各类资产依法合规量化。”“以前景区资产不规范，哪些是合规投进去的，哪些是违法投进去的，哪些投进去还是破坏生态环境的，咱们都要通过法律的关系确定下来。”
此外，凤凰网旅游还从天山大峡谷公司方面了解到，在资产评估工作完成前，乌鲁木齐县的一家国有公司，就已经接管了景区的门票收入，连同门票收入一同被接管的还有安全管理和维护管理的设备。
新疆丝路南山旅游文化有限公司（以下简称“丝路南山”）相关负责人向凤凰网旅游介绍，作为乌鲁木齐县国有资产投资有限公司的下属企业，公司于2017年10月接管了门票、安保、环卫三项业务，所有的门票收入直接进入县财政局。
图片来源：企查查
此外，包括区间车、餐饮以及其他二次消费方面的收入，则归天山大峡谷公司所有。对于与天山大峡谷公司的纠纷，这名负责人表示对于细节并不知情，在请示相关领导后，他建议凤凰网旅游向县里有关部门咨询。
新疆禾木村的河流
近年来，新疆通过发展和推广冰雪旅游，逐渐捂热了冬天的旅游市场。对于天山大峡谷在管理权纠纷中，游客接待量是否受到影响。丝路南山相关负责人表示，景区接待情况与往年相比并未出现异常。但是，天山大峡谷公司相关负责人却给出了不同说法。
“天山大峡谷从2008年到2016年，8年间旅游接待人数从6万增长到60万，2017年景区接待量下降到30万人次，预计2018年全年只有20万人次。”天山大峡谷公司相关负责人表示，景区接待量是从门票和区间车的收入进行分析得出，之所以出现下降，是由于景区被丝路南山接管后的经营管理混乱。
二、民企被踢出局并非孤例
随着旅游业在国民收入中的占比逐年增大，旅游已经不在是一个形象工程，更是能够拉动消费、提高财政收入的政绩工程。百亿项目在各地频频上马，千亿的投资也并不鲜见。然而，在地方政府加大招商引资力度的同时，也不乏一些景区投资方被踢出局的情况发生。
2018年2月5日，蜗牛（北京）景区管理有限公司（以下简称“蜗牛公司”）将苏州湖畔景区管理有限公司（以下简称“湖畔公司”）、阳澄湖投资有限公司（以下简称“阳投公司”）分别告上苏州市相城区人民法院，并获该法院受理。
苏州园林
据中国网报道，蜗牛公司在民事诉讼中认为，蜗牛公司与阳投公司成立湖畔公司的目的系对第三人投资建设的环盛泽湖景区进行管理，在发起诉讼前后，湖畔公司不但无法经营，连办公场所都无法得到保障，更谈不上实现成立湖畔公司的目的。
与天山大峡谷景区管理权纠纷的相似之处在于，阳投公司的控股股东为具有国资背景的苏州市相城生态建设开发有限公司。
图片来源：企查查
而在双方对簿公堂之前，湖畔公司于2017年12月5日收到苏州市相城区盛泽湖置业管理有限公司发来的《到期通知函》，要求湖畔公司在2018年1月1日前移交经营权并撤离月季园景区。不仅如此，阳投公司还在2018年1月1日，擅自更换门票并侵占票款。
紫云格凸河（图片来源于网络）
无独有偶，2017年12月，贵州省紫云苗族布依族自治县出动百余名工作人员，对格凸河景区进行了强行接管。事情发生后，有人为县政府点赞，也有人认为政府的强制行为欠妥。当事方也各执一词。
格凸河旅游开发有限公司负责人郭铁军在接受媒体采访时表示，2011年5月，紫云县人民政府通过招商引资，引进了重庆市华丰旅游开发有限公司，根据协议，投资方拥有景区50年的经营权。
贵州紫云县
然而，2017年4月，紫云县人民政府却突然向贵州格凸旅游开发有限公司发来了通知，希望能够和他们商议解除协议。11月30日，紫云县人民政府再次发来了通知，这一次，紫云县人民政府措辞严厉，要求该公司，必须在12月4日之前，自行腾空搬离。
紫云县政府副县长吴晓敏给出的解释为，根据当初双方签订的协议，投资方需在5年内投资2.4亿元，分3期建设，让景区达到5A级标准。然而，6年过去，协议中的条件均为兑现，景区内的道路护栏出现破损，游客人数也出现负增长。在吴晓敏看来，由于投资方没有履行景区核心景点的建设义务，已经严重违约，因此，紫云县人民政府有权单方面解除协议。
紫云县风光
而在中国政法大学教授王青斌看来，紫云县政府利用公权力介入合同纠纷，查封具有合法手续的民营企业的做法，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规的规定，属于违法行政行为，应当赔偿贵司及华丰公司遭受的损失。同时，紫云县政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当承担相应的法律责任。
三、除了认栽还能咋整？
“不是没有想过走法律途径，但是面对银行发的律师函县政府尚且置之不理，在县公安局对公司进行立案后，更难走法律途径解决这个问题。”
天山大峡谷公司相关负责人向凤凰网旅游介绍，在投资天山大峡谷初期，曾以景区门票未抵押，向银行贷款一亿元人民币。但是自丝路南山接手景区门票后，既不向银行还贷付息，县政府面对银行发来的律师函也置之不理。这也让景区陷入了经营危机。
乌鲁木齐天山大峡谷日落
不仅如此，据天山大峡谷公司相关负责人介绍，在天山大峡谷公司与县政府和南山景区管委会签订相关协议后，每次协商收购的条件，当地的公安机关都会对公司的相关负责人进行传唤。理由是天山大峡谷在2016年冬天修建景区内的防火通道时，对周边的草地和植被造成了一定的破坏。
“修防火通道这件事，林业局是知情并且支持的，多修的3公里也在规划范围内，只等来年春天就能拿到审批手续。”上述天山大峡谷公司负责人表示。对于县公安部门是否对张兰岐等人进行立案，乌鲁木齐县县长冶海龙在接受《人民日报》记者采访时没有明确回复“是否刑事立案”，并表示“这和收购是两码事”。
乌鲁木齐天山大峡谷
一位资深旅游专家在接受凤凰网旅游采访时表示，无论是政府还是企业投资方，在合作之前都要对双方有清醒的认识。“政府方面除了摸清投资方的资金实力，还要对景区规划、运营以及后期管理实力有深入了解。投资方要看政府合作方是否有‘违约’的前科，是否有下大力气做旅游的政策以及案例。”
中国社科院财经战略研究院副教授魏翔在接受凤凰网旅游采访时谈到，“从现在的案例来看，我没有看到具体的合同和约定，能够做出的粗略判断是，政府在延迟履约，但是在延迟履约过程中是否违约、是否违信，要看当时的合同是如何界定具体的履约条件。”
魏翔表示，即便是要支持民营经济和民营企业，实际上，也要看政府履约的动机在哪里。一方面，政府换届和政策变化，带来了政府违约动机。另一方面，民营企业在拿到资源后，进行目的变更、经营手段变更，导致政府“很生气”，也是违约的动机之一。
天山大峡谷
此外，魏翔表示，在分析清楚违约动机的基础上，应该把重点和精力放在如何进行诚信履约的界限上，而不是寻求谁应该支持谁，谁应该照顾谁。如何在政企的合同执行过程中去行政化也是支持民营经济需要考虑的一个关键因素。
上海创远律师事务所高级合伙人、律师许峰从法律层面对天山大峡谷景区经营管理权之争给出了他的观点。许峰表示，根据我国《合同法》第107条的规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。乌鲁木齐县政府在双方订立协议后，迟迟不做资产评估和清算、接管景区部分业务明显属于违反合同义务，构成政府违约。
天山大峡谷银河
“企业保护自身的利益除了走法律途径，还要注意事前防控，如了解当地政府是否发生过违约的情况。面对政府违约时，《行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条都提供了明确的法律依据。”许峰说。
“民营企业和民营企业家是我们自己人。我国民营经济只能壮大、不能弱化，而且要走向更广阔的舞台。”在2018年11月1日，以党中央的名义召开的民营企业座谈会上，习近平总书记的表态给民营企业家们吃了一颗“定心丸”。然而，定心之后，如何不闹心还需要地方政府的支持与守信。
