又一批“特色小镇”被淘汰,为什么“问题小镇”层出不穷? | 凤旅观察
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又一批“特色小镇”被淘汰,为什么“问题小镇”层出不穷? | 凤旅观察

2020年07月07日 06:01:22
来源:凤凰网旅游

7月1日,国家发改委发布了《关于公布特色小镇典型经验和警示案例的通知》(下称《通知》)。据《通知》显示,浙江德清地理信息小镇、杭州梦想小镇、江苏苏州苏绣小镇、天津杨柳青文旅小镇等第二轮全国20个精品特色小镇作为典型在全国积极推广;“虚假特色小镇”海口市太禾小镇、衡阳市金甲梨园小镇,“虚拟特色小镇”宝鸡市功夫小镇、临泽县戈壁农业小镇、淮南市“剪纸小镇”,以及触碰生态红线的广南县八宝壮乡小镇等一批“问题小镇”被淘汰除名。

从2019年推广第一轮全国16个精品特色小镇典型经验,到2020年推广第二轮全国20个精品特色小镇经验,再到此次对“问题小镇”的整改淘汰,尤其是在2020这个特色小镇的“五年之约”就要到来时,这对未来特色小镇的发展将意味着什么?

又一批“特色小镇”被淘汰,为什么“问题小镇”层出不穷? | 凤旅观察

从2015年特色小镇风起浙江,到国家部委在全国范围内鼓励推广,短短几年内特色小镇在全国各地遍地开花。从探索尝试到初步成型,特色小镇取得了一定的成效,但也走了不少弯路。

此次《通知》,围绕聚力发展主导产业、促进产城人文融合、突出企业主体地位、促进创业带动就业、完善产业配套设施、承接改革探索实验等六方面内容,公布了全国20个精品特色小镇的第二批经验,并为全面推动各地区规范纠偏和自查自纠,淘汰整改一批“问题小镇”:

(一)淘汰“虚假特色小镇”。一些项目错用套用特色小镇概念进行宣传,如海口市“太禾小镇”实际是房地产小区项目,衡阳市“金甲梨园小镇”实际是农业综合体项目,现已更名。一些行政建制镇错误命名为“特色小镇”,如宽城县化皮溜子镇、阜蒙县十家子镇、萝北县名山镇、蒙阴县岱崮镇、平昌县驷马镇等两批403个“全国特色小镇”,已整体更名为全国特色小城镇。

(二)淘汰“虚拟特色小镇”。一些“特色小镇”长期停留在纸面上,投资运营主体缺失,未开展项目审批核准备案和规划、用地、环评等前期工作,未落地开工建设。如淮南市“剪纸小镇”、宝鸡市“功夫小镇”、临泽县“戈壁农业小镇”停留在概念阶段,现已清理。

(三)淘汰触碰红线的特色小镇。个别特色小镇破坏生态环境和山水田园,如广南县八宝壮乡小镇触碰生态保护红线,现已淘汰出创建名单,并退回省级财政部门此前补助的1000万元启动资金。个别特色小镇违法违规用地,如万年县贵澳农旅数据小镇违规占用农用地,现已整改并除名。

比如,海口市太禾小镇实际是房地产小区项目。根据2016年网络资料显示,太禾小镇是“十二五”期间海南重点建设的十个风情旅游小镇之一,项目区控规范围约18.36平方公里。项目计划最终形成以花卉产业、大健康产业、华侨文化产业三大支柱产业的特色旅游风情小镇。而据2018年、2019年网络信息显示,海南荣丰华瑞实业有限公司已批建的太禾小镇·瑞园一期、二期先后进行过建筑单体设计方案变更。企查查信息显示,海南荣丰华瑞实业有限公司大股东为海南开晟置业有限公司,持股比例90%。目前,太禾小镇·瑞园项目更名为融创无忌海,去年底三期已开盘。

在博看文旅创始人刘博看来,此次《通知》是对2018年国家发改委1041号《通知》文件的执行和延续,特色小镇是什么、怎么发展已被描绘的越来越清晰,这会让以后特色小镇的发展更规范化、更高质量化。

又一批“特色小镇”被淘汰,为什么“问题小镇”层出不穷? | 凤旅观察

产业是特色小镇的核心支撑,产业的“第一位”在此次《通知》里被再次明确和强调。在此前国家部委的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中,对特色小镇的限定是“休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居”,但如今“产业”才是培育特色小镇的核心,产业的“第一位”越来越牢固。

过去,在特色小镇发展初期,由于对特色小镇没有足够明确的认知,许多地方把特色小镇理解成以旅游为主导的文旅小镇来发展,出现了生搬硬套、复制粘贴等打造文旅小镇的热潮,这让特色小镇变得越来越不特色。而在以特色产业为支撑培育特色小镇的新阶段,扎堆发展文旅小镇的现象将会被慢慢冷却,千镇一面的同质化、文旅地产化商业化等问题也会大幅改善。

此次一批“问题”小镇被淘汰整改,意味着国家层面对特色小镇的认识更加准确,也意味着在未来针对特色小镇的考评退出机制会进一步严格。博看文旅创始人刘博认为,特色小镇已从申报制走向创建制、验收制,创建一个、达标一个、验收一个这种宽进严出的考核机制已经形成,未来特色小镇将从数量多向质量高上转变。

“问题小镇”屡被纠偏,但特色小镇在发展过程中还是不断出现这样那样的问题。北京第二外国语学院中国文化和旅游产业研究院高级研究员王兴斌认为,国家发改委的《意见》、《通知》是统领性文件,没有非常精准的概念定义与考评标准,这非常容易造成地方在发展特色小镇的过程中出现理解偏差。同时,还与一些地方政府企图通过申报项目获取国家政策、资金及荣誉称号等盲目推广、弄虚作假的“形式主义”“政绩工程”也有一定关系。

在景鉴咨询创始人周鸣岐看来,“问题小镇不断出现还暴露了特色小镇考评退出机制本身还不健全的问题。“特色小镇是国家发改委鼓励在全国推广的,但起初有关特色小镇的考评标准、退出机制却十分宽泛笼统。未来,国家及各省市区应不断细化相关规范标准,建立动态考核评价机制,对特色小镇进行监督、纠错。”

又一批“特色小镇”被淘汰,为什么“问题小镇”层出不穷? | 凤旅观察

特色小镇有别于行政建制镇,它是在一定区域内以特色产业为支撑、功能聚而合、环境优美、功能服务设施齐全的宜居、宜业、宜游的创新平台空间。它们既可以在城市内部,也可以在城市郊外,既可以在行政建制镇内,也可以在产业园区中,没有特别具体的空间限制。

对概念的把握的失准让许多特色小镇在一开始从根上就错了,以至于现在到处都在发展文旅小镇或旅游小镇,而以互联网、金融、科技、教育等高新产业为核心支撑的特色小镇非常少。

从实际来看,许多地方把文旅小镇等同于特色小镇来做,没有清楚地认识到两者之间并不是简单的等号关系。据有关数据显示,文旅小镇在特色小镇中的占比在50%以上,有的省份达到70%以上,扎堆发展文旅小镇已成为一种奇怪的热潮。王兴斌认为,与互联网、金融、科技等高端产业为支撑的特色小镇相比,文旅小镇的门槛最低,这是各地方“一窝蜂”地发展文旅小镇的根本原因。

虽然高低不同的进入门槛影响了特色小镇的均衡发展,但国家不断出台的政策及地方政府的积极助推和盲目响应,也导致了大量资本把投资重心向文旅小镇上倾斜。在地方政府出台的一系列促进旅游发展的优惠政策及土地、资金等“好利”的刺激下,一些房地产商或从事其它与旅游无关的企业开始涉足特色小镇,诸如文旅地产化、商业化频频出现。比如,此次被淘汰的“虚假特色小镇”海口市太禾小镇实际是房地产小区项目。

特色产业是特色小镇不同于文旅小镇、旅游小镇的一个重要区别。周鸣岐认为,特色小镇一定是自然形成的,本身拥有密集的产业集聚功能和上下游完整产业链条,而非通过政策、资金、行政等手段快速造出来的。如果没有扎实的产业做根基,特色小镇的发展就没有持久的生命力,退场淘汰是为必然。

而在如何让特色小镇保持“特色”这个问题上,博看文旅创始人刘博认为,一是要重视文化内容的创新,通过深入挖掘地方文化、创新现代文化,创造有活力、有吸引力的文化内容保持特色;二是要重视产业创新,将产业链条化、极致化,进而带动小镇特色的养成。

人间烟火气,最抚凡人心。无论是文旅小镇还是特色小镇,尽可能最真实地呈现原始的生活场景、生态环境、生产方式,留存时间长期积淀下而形成的体验氛围,是保持特色小镇“特色”的灵魂所在。可事实是,人造的低质量小镇越来越多,搬迁原始居民“另起炉灶”时有发生,结果是文旅小镇越来越像“露天购物中心”。

比如,2016年借助电视剧《白鹿原》热播,陕西白鹿原民俗文化村开业时风头无二,但很快遇冷,今年三月份已传出要整体拆除的消息。据不少去过白鹿原民俗文化村的游客反映,“民俗文化到没体验到,就是陕西美食一条街。”

相比国内,国外知名特色小镇大都是千百年来历史、人文、地理、自然等因素共同作用积淀而成的,只不过是后来在原有的基础上再融合一些符合现代人需求的休闲、运动、康养、度假等产业项目及功能服务设施。但它们的生产方式、生活方式、生态环境都基本没变,有着浓厚的文化气和烟火气。在王兴斌看来,这方面值得国内借鉴和思考。

“问题小镇”,毫无疑问证明了各地方政府在发展特色小镇的过程中走了不少错路与弯路。但也应看到还有许多地方比较成功地探索了特色小镇的发展经验,培育了不少产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的真正的特色小镇。

比如,杭州依托阿里巴巴电商的影响力,培育出西湖云栖小镇、余杭梦想小镇等IT产业小镇;福建厦门集美汽车小镇将大中型汽车制造定位为主导产业,集聚100多家汽车零部件生产企业,每年创造约130亿工业产值;陕西西安大唐西市小镇将盛唐文化和丝路文化旅游定位为主导产业,每年旅游收入达10亿元。

由此看来,特色小镇不是发不发展的问题,而是怎么高质量发展的问题。所以,未来在发展特色小镇上,政府要因地制宜,进行正确引导,而不是大包大揽,盲目响应、盲目招商;企业要以市场需求为导向进行投资开发,必须对投资项目的产业基础、市场需求、项目特点、经营环境和运行能力进行深入分析,依托大数据做到精准定位。同时,一个成功的特色小镇离不开健全完善的运营管理体系。因此,搭建优质的运营管理体系,结合多元化、精细化运营理念,可以助力特色小镇更好地发展。

2020年过半,特色小镇的“五年之约”已然渐近,特色小镇将迎来时间的检验。或许这检验会很残酷,但吸取教训才能更好地再次出发。批评质疑也是成长路上的一部分,虽然一时接受起来可能并不容易。