文旅部点名整治 游客趋之若鹜 私设“景点”该取缔还是收编?
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文旅部点名整治 游客趋之若鹜 私设“景点”该取缔还是收编?

疫情以来,人们亲近大自然的热情有增无减,但近期发生的四川彭州山洪事件也为游客的出行敲醒了警钟。分析指出,这类“景点”热度居高不下有部分社交媒体盲目炒作的因素,更被曝出某些旅行团也是幕后推手——他们曾组织上百名团友在龙漕沟下河玩水,导致山洪爆发期间多名团友被困。经历了这场山洪,团友们才意识到,龙漕沟是一个被当地政府禁止下河的“非法景点”。

(图源:新民晚报)

事件也引起了主管部门的高度重视。文旅部先是在8月份发布了出行提示,提醒游客不要前往没有正式开发开放接待旅游者、缺乏安全保障、生态环境脆弱的区域和违规经营的私设“景点”,以免发生安全事故和产生不必要的纠纷。紧接着在9月份,文旅部印发了《私设“景点”问题专项整治工作方案》(下称“《工作方案》”),并召开了专项整治工作视频会议,要求各地彻底开展摸查与整改。

私设“景点”问题由来已久,此前包括青海、山东等地也曾多次开展过系列整治行动,但如今似乎又“死灰复燃”,私设“景点”是如何形成的?为何屡禁不止?这些“景点”如何才能实现共建共治共享?

何为私设“景点”?

根据《工作方案》,私设“景点”整治的对象为未经相关部门许可,在一定的场所或区域,违规为游客提供游览服务、违规开展旅游经营活动的行为。但对于私设“景点”的定义,尚未有官方的定论,业界对此也是各持己见。

文旅部印发《私设“景点”问题专项整治工作方案》

(图源:文旅部官网)

“其实私设‘景点’的提法挺尴尬的,首先它并没有一个学术上或者法律上公认的定义,而且《工作方案》里的‘相关部门’和所谓‘违规开展旅游经营’的范围也描述得很含糊。我的理解是,没有经过合法必须前置审批程序的‘景点’可以称之为私设‘景点’。比如违反旅游法关于景区开放的接待设施、安全防护措施要求等相关规定,或者利用公共资源,未经政府定价或指导价等程序收取门票的经营场所,再如利用特种设备经营等有特殊性行业管理要求而未经许可的经营场所,都可以列入景区非法经营的的范围。”婺源文旅集团负责人王晖向新旅界(LvJieMedia)表示。

他举例,比较常见的私设“景点”有两类,其中一类一般出现在一些资源比较好的古村落。当地村委会或者村民理事会如果看到自家村落吸引自发过来的游客比较多,就会设卡收费,但他们这种行为并未经过上级行政主管部门的审批,也没有营业执照。另外一类就是类似主题乐园的游玩点,它有一些项目毕竟有一定的危险性,但是又未取得市管部门对于特种设备的审批或者应急部门的审批,就组织这种参观游览行为来进行牟利。

在中惠旅集团副总经理郑彬斌的观察看来,私设“景点”多出现在城乡结合部,或者在城市周边的某一个水系旁边,有一定的自然风光,离游客市场比较近,通达性好,获客成本低。同时,这种出游方式有别于传统的计划性出游。因为疫情后,很多游客的出游习惯逐渐从计划长线出游,到周末游,再到如今演变成了碎片化的旅游,在这个过程中就滋生了这类“景点”的选址。

在业态方面,这些“景点”的产品一般以户外为主。比如一些亲水产品、露营产品,包括一些乡村旅游的产品,也存在一些依附在大型知名景区附近的私有“景点”,它属于截流产品,但游客去得更多的是城市周边的以旅游目的地为主的私设“景点”。比如在某一个有独特旅游资源的区域,相关经营者会收取停车费或者基础的门票,但他们又不提供相关的配套设施和服务,游客在旅游过程中就算有需求也完全是自助,或者以租赁的方式出售,但又没有一个完整的产业链。

国内A级景区创建咨询辅导专家张军则认为,私设“景点”的出现,主要是三个方面力量的推动:首先在“景点”经营用地方面,一些村镇或基层组织有可能是提供者,甚至有可能还是参与者;第二,“景点”经营主体方面,他们未必是固定的,甚至也有可能是临时组织的,比如一些缺乏资质的旅行社,为降低成本经常会把一些‘野’景点列入行程;第三,游客的自发性。游客作为消费者,在游玩过程中如果权益受到了侵犯,他们肯定会主动维权。但是在刚开始组团的时候,这些游客的积极性一点也不亚于组织者,甚至有些私设“景点”就是一些游客自发探索形成的。

“整体的来看,私设‘景点’已经有些苗头了,不过目前还没有形成‘大气候’,但如果不引起重视,它就会迅速泛滥,因为它的群众基础是比正规景区要广泛的。尽管很多正规的景区很多老百姓都愿意去,但出于对一些存在不足的景区的不满和无奈,他们或许一边在掏钱一边在吐槽,而这种无奈一旦找到了私设‘景点’作为宣泄的渠道,就很不利于旅游市场的健康发展了。”张军说。

私设“景点”为何屡禁不止?

私设“景点”现象在旅游市场并不罕见。早在2014年就有媒体曝光,每到夏日旅游旺季,青海湖周边总会冒出数量庞大的私人“旅游景点”。当地居民往往只拿一面旗子站在路边,就能把不明情况的游客领向自家开设的“油菜花海”“沙雕城堡”“青海湖观景台”等所谓“景点”。山东电视台在接到旅客投诉后,曝光了微山湖旅游拦车揽客、私设景点、临时加价等诸多问题……

问题曝光后当地的主管部门也迅速对这些乱象进行了整治,但时至今日私设“景点”问题“春风吹又生”,甚至被文旅部列为重点整治工作,说明该现象的成因并不简单,那么,私设“景点”问题深层的成因是什么?为何屡禁不止?

张军分析指出,私设“景点”之所以层出不穷主要有三个方面的原因:

第一,私设“景点”经营门槛低,市场敏感度高,更新快。大多数私设“景点”的出现和运营都追求短平快,它不需要正规景区投资运营所需要的那么复杂的手续,那么高的成本,那么长的回收周期。而且在网络媒体的影响下,私设“景点”对市场需求的捕捉更加敏锐,它也许达不到很高的品质要求,但是它能够应季应景,紧跟潮流,游客可能也只是打打卡、看看热闹就达到目的了。但是正规景区“船大不好掉头”,它的市场敏感度没这么高,即使有些经营者察觉到了而且有意跟进,但可能他们的规划或申请还没审批下来热点已经转移了。

第二,部分村镇基层组织在利益的驱动下推波助澜。因为如果私设“景区”经常有游客去的话,当地主管部门没理由不知道,而在他们“默许”之下,游客去到这个区域以后,根本无法分辨哪个是正规的,哪个是野生的,哪个是假冒伪劣的。特别是有一些经营者甚至能把“景点”做的比国营的还好,政府也没取缔,有一定的迷惑性,就助长了私有“景点”的生长。

第三,私有“景点”相对低廉的价格更受消费者欢迎。“私设‘景点’有可能只是迎合了旅游者初级的需求,而且产品的精准到了相应的区域,也就是说这些经营者对于细分市场、游客心理研究得更加到位,而且它的性价比又高。因为疫情以后,老百姓手里的钱没有原来多了,对于未来的预期也不如过去了,导致他们的消费要紧缩,但是如果想去玩还要收缩预算,就只能经常去这些所谓的私设‘景区’了。”

郑彬斌对此也持类似观点,他认为,疫情导致出游的不便利性加剧了私设“景点”的泛滥。因为一旦有疫情爆发,游客只要跨区域就会有相应的限制和管控,而一些私设或者野生的“景点”就没有这个限制。虽然现在经济相对低迷,游客消费也在降级,但是人们对美好生活的追求还是存在的,他们对出游还是有需求的。此外,现在的游客出行更重体验和打卡,很多人为了在抖音、小红书等媒介上吸引流量,也更愿意到这种相对小众的“景点”去打卡晒晒“优越感”,希望得到更多关注。

除了上述原因,私设“景点”问题背后还折射出多方利益之争。以河南省辉县市郭亮村为例,因其拥有“挂壁公路”的奇观,每年慕名而来的游客络绎不绝。然而,“挂壁公路”也成了当地村民与景区公司的“纠纷路”。村民认为,路是村里祖辈开通的,当属村民所有;但景区公司则认为没有自身的宣传和经营,挂壁公路也只是村民的出行路。正是因为背后牵涉多方利益而又长期无法调解,导致“景点”归属问题模糊不清,才催生出了私设“景点”式的尴尬。

河南省辉县市郭亮村“挂壁公路”

针对类似情况,《通知》也特别强调,要以此次专项整治为契机,理清政府、市场、当地群众等各方关系,逐步实现共建共治共享。

如何实现共建共治共享?

私设“景点”之所以发展到需要大力整治的程度,说明其在现实中还是有一定的市场需求的,特别是一些新生的小众的网红打卡点,但由于其市场主体的尴尬地位,同时缺乏正确有序的引导,这些“景点”时常会引发系列社会问题,如何“拿出真招实招,找到治本之策”成为了当下摆在各地文旅等主管部门面前的重大课题。

张军认为,私设“景点”的市场需求是片面的、短暂的,它的产品是没有质量保障的,对此应该以整治为重点,特别是《工作方案》里罗列出来群众反映强烈的7类违规旅游经营活动,包括一些坑骗游客,发生过安全事故的“景点”必须坚决取缔。但是整治不是绝对的,在本轮私设“景点”摸查过程中,也可以借机发掘一批有市场吸引力的“景点”,进而将其“转正”。

“有一些‘景点’它之所以不愿意走正规路,是因为相关资质的认定以及审批的手续太繁琐了。因此,一方面,可以加强业内专家对于有一定市场吸引力的私设‘景点’的论证,看看它是否具有可持续发展的潜力,是不是适合‘转正’。另一方面,如果该‘景点’各方面条件都不错,可以由政府、市场主体甚至联合当地村民共同成立一个机构来共同管理,先逐步补齐其在管理、服务以及安全等方面的短板,使它“正规化”,后续再联合文旅、国土、工商等主管部门简化对于此类景点的审批程序,提高相关资质的审批效率,推动其在旅游市场的合法化经营,从而使当地政府、市场主体和当地群众都能够从中获利。”张军建议。

不过,在郑彬斌看来,就现阶段而言,大部分私设“景点”要转正难度依旧不小。首先,私设“景点”追求的是短平快的盈利模式,只要回本或者小赚就达到他们的目的了,对于景点的投入要求不高。但传统性目的地景区的对于区位,资源的品质,投资的规模,开发的面积,回报的周期等等都会有更高的要求,而这又是绝大多数私设“景点”所不具备的,所以短时间内是难以转正的。另外,就算对景点初期投资规模不大,但如果转为正式景区后,如果要想持续提高游客的忠诚度和复购率,就必须加强对于景区的智慧化、产品迭代等方面的投入,这对于景区的经营者的资金实力和产品力,都将会是一个很大的考验。

北京建国慧景旅游规划设计院院长常建国则直言,《工作方案》中讲到“坚持远近结合、标本兼治,坚持依法治理、综合治理,坚决开展私设‘景点’清理整治,构建长效工作机制,规范旅游市场秩序,促进旅游业高质量发展。”但这次“专项整治”体现的是近期性和阶段性,主要是治标,“我更关注的是远期、治本、依法治理、综合治理,关心的是监管的常态化和长效机制。”

他进一步分析指出,旅游市场上存在的非法经营问题,根源有三:一是有些是无法可依,二是九龙治水,谁也不管;三是当地政府为了促进就业富民发展经济,睁一只眼闭一只眼。所以,有必要将旅游行业中的非法经营问题纳入法律法规来综合执法,进行常态化监管查处。

从其它行业的监管看,一般都是通过行业管理条例,明确监管部门来实施的,有的归市监部门管,有的归主管部门查处。法定职责必须为,法无授权不可为。针对市场中出现的新情况新问题,国家和各省的旅游管理条例应该要及时修订,必要时出台细则,对许多事情要进一步明确职责。

(除特殊标注外,文中图片均来自摄图网)

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