以人为本发展优质旅游 必须解决的六个核心问题 | 凤旅观察

我国现阶段已处在由工业社会向后工业社会发展的转变阶段，以经济增长为重心向以人的发展为重心的转变，便成为我国社会经济发展的重要方式。对于旅游业来说，在以人为本实现优质旅游的跨越式发展过程中，还存在必须面对和解决的六个核心问题。

完善休假制度   

解决旅游流动性问题

旅游不仅仅是一个经济问题，也是一个社会问题。以人民发展为中心的旅游不仅需要经济制度的供给，也需要社会制度的供给。

人们的旅游是一种空间流动，而空间流动需要可自由支配时间，特别是连续性可自由支配时间作保障。而这种可自由支配时间既取决于全社会的公共假期数量，也取决于公民的私人假期数量，只有全社会实现了公民休假制度，全社会公民有了休假的制度与法律保障，以人民发展为中心的旅游才能实现。

长期以来，我国对国民休假制度特别是带薪年休假制度的实施并没有给予足够的重视、居民的私人假期不能有效地落实。劳动者带薪年休假这个在经济发达国家工业化中期便实行的制度，在即将进入后工业社会的中国还是一件劳动者大声呼吁的事情，真是令人不可思议。

在我国，要解决和落实劳动者带薪休假制度，不仅是发一个文件、制订一个政策纲要，重要的是在理论上对劳动者休假权利和权力的重新认识，要将劳动者休假问题放到公共道德和实现“中国梦”的高度去认识。评价一个国家的发展，不仅是居民收入的提高、物质生活的满足，也表现为人们是否拥有一定的社会权力和休假权利。

优化制度设计

解决旅游的空间形态问题

世界旅游发展的历程表明，以人民发展为中心的旅游，是国家形成了一个是能够满足不同旅游类型的供给体系和旅游服务体系。同时，这个供给体系又是旅游产业与旅游空间相互作用的结果。

比如，我国现存的观光旅游供给体系，是旅行社、酒店等旅游产业与景区等旅游空间相互作用而形成的供给体系，这个体系在我国已经发展得较为成熟。然而，对于度假旅游、休闲旅游、研学旅游、养老旅游等旅游形态，我们的旅游供给和旅游服务体系并没有形成。

新世纪初始，我国就提出旅游产业转型问题，特别是旅游产品的转型。十多年过去了，我国的旅游转型之所以没有完成，一个重要的原因是与我国旅游产业发展建立的空间形态和旅游服务方式提供有关。因为以景区为构架的空间形态是不支撑度假旅游和休闲旅游形态的，以旅行社为核心的服务体系是不支撑散客旅游形态的。

如果中国旅游还是在以往的景区空间下发展，在以旅游企业服务提供为核心的服务框架下运行，那么，适应多种旅游类型需要的供给体系和服务体系是难以建立起来的。

以人民发展为中心的旅游要打破原有的旅游空间形态，建立以适应旅游需求的新的空间形态，要构建起景区、度假区、休闲街区、旅游小镇、露营地、购物区、旅游综合体、旅游风景道、绿道等等点、线、面相结合的旅游空间系统。

就现实来说，在这些旅游空间形态中，除了景区有法律保证之外，其它旅游空间形态都是缺少法律制度的保证，因此，制度调整及改革是保证旅游空间形态完整的关键所在。

规范市场秩序

解决旅游的品质问题

近年来，有关中国公民出境旅游规模与消费已成为学术界和媒体界所关注的热点问题。国家旅游局数据显示，2017年，中国内地公民当年出境旅游首破1.3亿人次。回溯2000年，中国只有1050万人出境游，仅仅过了17年，中国的出境旅游人数便增长了13倍，其增长速度世界少见。

我国公民出境旅游出现规模性增长，在一定程度上是国内旅游与出境旅游在成本和收益存在巨大差距的结果。从国内旅游与出境旅游成本来说，受我国旅游产业发展模式制约，我国的国内旅游主要是观光旅游，每一种旅游类型都有其依赖的要素。

观光旅游依赖于资源，度假旅游依赖于环境。以观光旅游为核心，必然强化了我国旅游对景区的依赖性，形成了以景区为重心的门票经济。在旅游需求的推动下，我国的景区门票价格正不断提升。

不断上涨的门票价格一方面大大增加了入境旅游者的旅游成本，抑制了我国入境旅游市场扩张，使我国旅游国际竞争力大大降低；另一方面，也使我国国内旅游市场规模性发展受到了影响。

从国内旅游与出境旅游收益来说，我国国内旅游在服务质量和市场秩序方面，问题更多。旅游者出外旅游，就是花钱图个轻松，买个愉快，获得良好的旅游体验，然而我国旅游市场存在非法经营、欺客宰客、强迫消费等现象，令消费者苦不堪言。

因此，以人民发展为中心的旅游，必须充分重视我国国内旅游质量与品质问题，从政府和市场两个角度，推进优质旅游的发展。

升级服务系统

解决旅游的便利化问题

旅游便利化是大众化旅游时代的一个重要前提，而旅游便利化的实现是通过一系列制度安排与规制实现的。当一个社会无论是部门管理还是地方管理，都是出于自已的核心利益对其管理对象实施管理时，旅游便利化的实现就是一个十分困难的事情。

旅游管理部门的核心职能是要实现旅游的便利化，提出许多旅游便利化的制度设计，然而这些制度设计在与涉及旅游的相关部门的制度博弈中，往往处在下风。

例如，发展房车旅游，交通部门出于交通安全，要求家用小车不能拖挂房车、房车一体必须持有特殊驾照才能上路；发展度假旅游，国土部门出于土地资源保护，不允许建设类似于高尔夫球场的度假项目……类似的案例，不胜枚举。

以人民发展为中心的旅游一个重要特征是要提升旅游者的旅游品质，而旅游品质的一个重要表现形式是旅游便利化的实现。要依据区域内现有的资源、设施和服务，以旅游便利化为目标规划出适应旅游需求的一个完整的旅游服务系统，以满足旅游者对旅游品质提升的需要。

深化机构改革

解决旅游的治理结构问题

2018年3月13日，随着文化部与国家旅游局合并组建文化和旅游部，我国旅游管理机构也已经发生调整。如何站在全社会管理的角度，满足跨部门以及跨行业的旅游管理需求，是新机构面临的一个重要问题。

部门管理的分割，围绕旅游便利化的协调成为一件非常困难的事情。例如，主要旅游目的地的高速公路服务区，随着自驾车旅游的发展，服务重点已经从为货运车辆服务转向为旅游者服务，我们理应随着这种服务对象的转变形成一个所谓的“服务区革命”，将高速公路服务区变成一个具有旅游功能的休闲区、购物区，这种需要是现实的需要，但由于管理权限问题，“服务区”革命一直没有展开，这就制约了自驾车旅游的品质的提升。

以人民发展为中心的旅游，未来的旅游治理模式会向旅游监察的角度发展，从旅游便利化的角度，像安监委、环保部一样，暂且先不管产业，因为产业太模糊，而是从旅游便利化来督查相关部门，这可能就是新时代下旅游治理方面的一场革命。

强化顶层设计

解决旅游的制度缺陷问题

中国旅游业的发展已经有40年的历史，原先旅游业只是靠劳动和资源来催生产业进步，但劳动和资源却催生不了商业模式。在“大旅游”时代下，大量的资本和技术开始进入旅游业，资本与技术成为旅游发展的重要因素。

资本和技术要推动中国旅游业的发展，必须靠商业模式，必须通过制度创新来保证商业模式的形成。在我国近几年出现的短租、分时度假、分权度假、旅游养老新型旅游形态的发展都或多或少受到制度与政策的制约，技术型消费，比如滑雪、滑翔、航空、潜水、邮轮、登山受到基地相关制度的限制，旅居车上路问题也受到交通法规的制约。

以人民发展为中心的旅游，国家必须进行顶层设计，从制度与政策有效调整，以改革创新为指导思想，重新构建推动以人民发展为中心的旅游制度体系，以适应我国人民日益增长的旅游需要。

（张辉：北京交通大学旅游系主任、教授、博士生导师；北京旅游学会副会长；中国旅游发展与改革咨询委员会委员；凤凰网文旅研究院学术委员会委员）