公共景区融入国家公园需警惕“叫好不叫座” | 凤旅观察

“降低重点国有景区门票价格”的决策部署仍在持续，距离中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》已经过去一年有余。在探索和完善国有景区门票价格形成机制的当下，融合了公共景区的国家公园体制也被各方给予了厚望。然而，并非所有重点国有景区都有可能跻身国家公园的行列、推行国家公园体制。

凤凰网旅游特约评论员、上海商学院酒店管理学院副教授邹光勇认为，国家公园体制改革在提升社会福利、促进生态文明体系建设方面无疑发挥重要作用，但也可能面临曾经的公共景区、如今的国家公园的利益分配重置和相关成本增加等问题，这些问题或将让国家公园的推进“叫好不叫座”，需要引起各方的重视和警惕。

“国家公园”入华14年，从地方探索到国家重视的3个阶段

从2004年云南省林业厅引入“国家公园”概念，到2017年9月，中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》，“国家公园”的话语体系从地方主动探索、试点扩大实施、制度顶层设计走过了14年的历史，从标志性时间节点看，主要可分为三个阶段：

首先是2004~2012年的国家公园模式地方探索阶段。早在2004年云南省林业厅引入国家公园这一概念，探索国家公园模式。2007年6月，云南普达措国家公园正式挂牌；2008年，国家林业局批准云南省作为国家公园试点省。

三江源国家公园

其次是2013~2016年的国家建设阶段。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四部分第52条“划定生态保护红线”具体内容中提出要“建立国家公园体制”。2015年，国家发展改革委等部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》，在全国9省市分别选取1个区域开展建立国家公园体制试点，2017年试点结束。

再次是2017~至今的国家公园体系建立阶段。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年9月26日印发并实施《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》），界定或建立了国家公园内涵、管理体制、资金保障制度等问题。

东北虎豹国家公园

2017年10月，党的十九大报告提出要构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2018年4月，国家林业和草原局成立，加挂中国国家公园管理局牌子，负责管理以国家公园为主体的自然保护地体系，至此国家公园管理体系基本建立。

成本增加、利益重置，公共景区融入“国家公园”的几道坎

近年来，党中央、国务院对于生态文明建设重视程度与日俱增，作为落实生态文明建设的一大支撑，“国家公园”也从曾经地方引入的概念，上升为国家重视的体制，国家公园体制总体方案，更为生态文明建设提供有力制度保障。

在各方面条件允许的情况下，一些区域代表性、具有“国家名片”价值的公共景区进入国家公园的序列似乎理所当然，但是，目前看来，具备上述条件的公共景区，要想真正融入国家公园体制仍面临一些实际困难。

湖北神农架国家公园

作为世界上首个最大的国家公园，美国黄石国家公园无疑是各国探索“国家公园体制”中相对成熟的案例之一。据悉，黄石国家公园由美国国家公园管理局管理，实行特许经营权制度，公园的餐饮、住宿、娱乐等设施通过特许商业经营处批准，由特许承租人经营，财务收支与公园管理机构无关，做到管理者和经营者分离。这种国家公园管理模式是很多人士寄予公共景区的公益化改革之厚望的主要原因。

相比较而言，目前国内的国家公园建立的前提仍离不开土地归属问题，必须明确国家公园的土地是以国有为主体。有研究指出，即便为了保护生态系统的完整性必须包括部分集体土地，也需要通过赎买、置换等方式转化为国有，或者通过签署长期协议，提供稳定的补偿来租用集体土地。

图示

此外，从城市经济发展来看，我国的地区差异较大，不能简单实行“一刀切”的政策。进一步来讲，公共景区推行国家公园体制时，各利益相关者的福利比较与补偿政策制定是一个实际问题，比如会带来大量财政补贴以及如何对景区管理者进行有效激励等问题。所以，国家公园体制的推行意味着公共景区经济结构与关系的调整，在目前公共景区门票价格机制正在理顺的情况下，公共景区推行国家公园体制可谓是机遇与挑战并存。

融入国家公园可分“三步走”，各方仍需警惕“叫好不叫座”

《总体方案》关于国家公园空间布局中的准入条件规定：自然生态系统和自然遗产必须“具有国家代表性、典型性”，而且规定要“明确国家公园建设数量、规模”。而我国具有国家代表性、典型性的国家自然保护地体系不外乎包括：国家级自然保护区、国家级风景名胜区、世界文化自然遗产、国家地质公园、国家森林公园等。这些自然保护地体系也是公共景区的重要组成部分。

从公共景区类型来看，国家公园体制改革矛盾其实主要涉及独闭式和嵌闭式公共景区，这类公共景区在不拥挤情况下具有排他性和非竞争性共存的半公共产品性质。

湖南南山国家公园

之所以说是“半公共产品性质”是因为在不拥挤情况下，独闭式或嵌闭式公共景区每增加一个游客的边际成本近似为零，如国家森林公园，后入园游客对景区内游客的参观游览不会有丝毫影响，边际成本为零的产品即是非竞争性产品。其由于具有半公共产品性质，实行公益化改革以及最终划归中央统一管理也无可非议。

国家公园体制可以提升社会福利以及消费者剩余，因而毫无疑问是公共景区改革方向之一。但中短期来看，国家公园体制改革须同时注重资源分配的公平与效率。《总体方案》提出要在2020年，“整合设立一批国家公园”，并且“国家公园总体布局初步形成”。

北京长城国家公园

从景区运营成本与供求关系角度来看，笔者认为：国家公园的建设数量及空间布局必须要根据其平均运营成本与社会可接受价格是否形成均衡来分类讨论、综合平衡。

首先，独闭式或嵌闭式公共景区的供给曲线（平均运营成本）与社会可接受价格有均衡点时，这意味着其本身可以实现盈利。从国家实际做法来看，此类公共景区实行国家公园制度的最终结果之一就是将地方政府和景区开发公司的门票收益收归中央财政。此类景区要想融入国家公园体制实际上可以理解成分三步走来实现：

第一步，在国家公园体制推行之前，我国的重点国有景区已经实现了降价这一国家预期目标，那么国家公园体制的推行阻力大为降低。

第二步，根据《总体方案》，国家公园体制首先实行的是分级管理的过渡方案。普达措国家公园目前实行的仍然是由上市公司来参与国家公园经营管理。

第三步，条件成熟时，中央政府直接行使所有权。

云南普达措国家公园

但一个有必要引起注意的问题是：如果根据帕累托最优化原则，改革应该是不能使得每一利益相关者的境况相比变得更差。这里关键是：中央政府与地方政府及公共景区开发商等的利益关系平衡问题。

在发达地区，这一矛盾问题不大，甚至有的著名旅游目的地的标志性公共景区还主动由独闭式转为开放式，实行免费开放，如西湖就是如此。但在诸多贫困地区，公共景区点是发展地方经济合理赢利的新增长点，这里的矛盾关系如何平衡恐怕是一个实际问题。

祁连山国家公园

其次，这类公共景区的供给曲线（平均运营成本）与社会可接受价格没有均衡点时，因为无法盈利，因而采取国家财政补贴的国家公园体制运营较为合适。但这里同样面临几个关键问题：

第一，如何判断供给曲线与社会可接受价格的均衡点？这需要加强公共景区运营成本的核算，统计这些公共景区在目前经营情况下的亏损情况。

第二，如何判断公共景区的机会成本补偿额度？在确定实行国家公园体制的情况下，这些公共景区面临更多因土地性质变更和经营模式变化所导致的成本补偿问题。

第三，如何平衡好中央财政与地方财政的补贴比例分配。我国大量公共景区点位于贫困地区，在当地财政补贴无力支撑情况下，需要测算中央财政补贴的公共景区数量与补贴额度。但问题在于：这类公共景区由于不能盈利，那么国家公园体制改革是否会被重视，中央财政又是否愿意对此进行补助？

福建武夷山国家公园

总之，国家公园体制改革有必要引起注意的一个问题是：如果盈利性公共景区划归中央统一管理，而非盈利的公共景区又未获国家公园体制改革的重视，将会引发一系列问题。例如，在相对落后地区的盈利性国家公园带来了流量，但分走了原本属于地方的既得利益，又或者没有处理好利益分配问题，那么很容易陷入国家公园“叫好不叫座”的误区，这样的问题，无疑需要引起各方警惕。