寻找中国国家公园

从1872年美国建立起世界第一座国家公园——黄石国家公园后，国家公园的设置已发展到上百个国家和地区，在全世界现有的13万多个自然保护区中，已有各类国家公园数千座，并由单一的国家公园概念逐步衍生出“国家公园和保护区体系”等系统化的大概念。

迅速发展的国家公园成为现代文明社会的一种标志，也成为人类精神文化生活中不可分割的部分。

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》（以下简称《决议》）中明确提出“建立国家公园体制”。这一概念首次进入中国最高层级的政策文件之中。

而在探索这些问题之前，恐怕首先需要厘清：中国目前是否有真正意义上的国家公园？中国有没有必要迅速构建一个“国家公园管理局”？

汤旺河国家公园（薛冬_摄）

中国的国家公园建设，仍然在路上。

早在2007年，不少地方都提出建设国家公园的构想。比如，陕西的秦岭中央国家公园，四川的红原大草原、汶川国家公园，贵州的黄果树国家公园，新疆的喀纳斯国家公园，青海的坎布拉国家公园，等等。

十八届三中全会提出，坚定不移实施主体功能区制度，建立国家公园体制。这犹如吹响了冲锋号，更加激发起各地高涨的国家公园建设热情。

试点之火

国家公园试点的申报之火，从2014年初就开始熊熊燃烧。

据《中国绿色时报》消息，2014年初，湖北省林业厅向国家林业局递交申请，请求将湖北列为国家公园建设试点省。此前，湖北省委已出台意见，明确提出“支持神农架等地创建国家公园，完善自然保护区、风景名胜区管理体制”。

西藏自治区计划2014年开展国家公园建设试点，争取逐步将珠峰、雅鲁藏布大峡谷、纳木错、玛旁雍措纳入国家公园建设试点范围。

2014年2月23日，江西省委书记强卫提出：“要以国家公园建设为契机，打造江西的绿色明珠。”

更多地方的申报声音在2014年全国两会上陆续响起。

全国人大代表、黑龙江省伊春市市长高环说，伊春市将对照美国、加拿大国家公园的建设标准，建设“伊春国家公园”，将伊春北部地区14个保护区、9个森林公园和3个地质公园纳入整体规划，实行更加严格的源头保护制度。

全国人大代表、内蒙古森工集团党委书记张学勤提出议案建议，在内蒙古大兴安岭北部原始林区设立国家公园。

3月，浙江省的仙居、开化两县被环保部列入国家公园试点，成为全国首批两个国家公园试点县。5月，根据国家林业局《关于调整充实国家林业局林业改革领导小组的通知》，青海省被列入国家公园体制试点范围。

而云南罗平县在11月表示，将高起点高标准建设国家公园县，担负起做大经济总量和提升经济质量的双重责任。

同一天的《安徽日报》报道，黄山风景区日前在全省率先启动国家公园试点创建工作，全力打造“国家与民族的圣地、风景名胜与生态保护的重地、旅游与休闲的福地”。

事实上的空缺

中国最早的国家公园试点出现在2008年。

那一年6月，云南省被国家林业局作为国家公园建设试点省份，以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作。

同样在2008年，环保部和国家旅游局选择在黑龙江省伊春市汤旺河区进行国家公园建设试点，并为汤旺河国家公园授牌。

国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨认为，试点迄今已有6年，但对遗产地的管理，基本上是新瓶装旧酒。大多数以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地，仍然沿袭现有的其他类遗产地管理体系的体制机制，没有保护好、没有服务好、没有经营好等遗产地管理的共性问题，基本没有缓解，有的地方不当经营现象甚至更加严重。

苏杨总结，开展这些试点工作的地方政府，更多的是看中了国家公园品牌的经济效益，试点情况既不规范、也不公益。所以，“无论国家公园还是国家公园体制，在中国大陆仍然处于事实空缺状态。”

甚至于国家公园的概念也还很模糊。苏杨说，国家公园不等于价值较高的自然保护地。仅从数量而言，存在这样一个关系：文化与自然遗产地＞自然保护地＞国家公园。

自然保护区绝不等同于国家公园，二者有两方面区别：自然保护区强调保护，而国家公园强调保护利用兼顾；自然保护区是生态系统发挥功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值（当然也可能伴生较多的生态服务功能）。

桂林建立国家级森林公园1992中国语境下的“国家公园”

中国语境下的“国家公园”，实际上已有一大堆繁杂的称谓：国家风景名胜区、国家森林公园、国家海洋公园、国家地质公园、国家湿地公园，国家城市湿地公园……

中国风景名胜区协会副秘书长周雄向《瞭望东方周刊》讲述了具有中国特色的国家公园形成过程。他介绍说，在筹建“国家重点风景名胜区”之前，“我们曾与美国的相关部门交流，可以说，整体规划和体系都向他们借鉴了经验”。

在他看来，美国文明具有荒野文明的特性，其国家公园多在地广人稀区域。而中国是农耕文明，包括九寨沟、张家界、泰山等，几乎所有的风景名胜区内都有大量居民和大面积生活区，展示着独特的人文脉络。这是中国与世界上大多数国家公园的现实差别。

发达国家已经建成了成熟的国家公园体系。比如，美国于1935年通过了《历史古迹法》（“Historic Sites Act of 1935”），规定将国家重要的自然与历史性旅游资源统一交由国家公园管理局管理；德国为国家公园设立的政府管理机构称为国家公园管理处，隶属于所在地的县议会，必要的管理经费由州政府根据规定下拨到县；日本国家公园系统的管理由国家环境署与县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行。

其他一些国家，也都建立了统一的专业机构来管理国家公园。如韩国由隶属环境部的国家公园管理局负责管理；澳大利亚的国家公园由环境与遗产部管理；新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理。

国外的国家公园体系不可能被照搬到中国。住建部《中国风景名胜区事业发展公报（1982—2012）》中说:“我国建立了国家建设行政主管部门、地方政府主管部门以及风景名胜区管理机构三级管理体制。”

其中，国家建设行政主管部门负责全国风景名胜区的监督管理；省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理；而风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，则具体负责风景名胜区的保护、利用和统一管理。

从体系上看，中国的风景名胜区也属于中央与属地层级管理。关键在于，除住建部外，林业局、环保部、海洋局等部门均有各自的国家公园系统。

国务院下属机构中，没有一个部门能综合管理所有的中国国家公园。

“实际上，最早设计‘国家重点风景名胜区’方案时，已规划了各种类型的国家公园，包含此后各部委所报批的现有种类。部门之间的合作和协调总有不尽如人意的地方吧。”周雄告诉本刊记者。

在早期的国际交流中，外国专家曾疑惑我们的“国家风景名胜区”的定位，“我们解释说，它就是中国国家公园，这个定位如今在国际上已达成共识。”周雄说。

谁在管理

《瞭望东方周刊》查阅联合国教科文组织世界遗产中心名录，发现在册的中国世界遗产共有47处，其中有两处的英文登记名为National Park（国家公园），分别为庐山和三清山。

而在由中国联合国教科文组织全国委员会、住建部、国家文物局主管的中国世界遗产网上查询，本刊记者发现，庐山的遗产名称是“庐山风景名胜区”。

细微的差别中，蕴涵着中国特色的国家公园一段鲜为人知的历史。

“1982年，国务院审批的第一批44处风景名胜区的名称为‘国家重点风景名胜区’，其规划配置都是按照国家公园体系设计的。后来在执行中采取了折中方案，不过‘风景名胜区’的英文标示使用的是NationalPark Of China。”景观地质专家、世界遗产申报组组长梁永宁告诉《瞭望东方周刊》。

新中国成立以来，已大致形成九大类自然和文化遗产地管理体系，其总面积占国土面积的近20%。在十八届三中全会作出“建立国家公园体制”的决定之前，这些自然和文化遗产地的管理权限，分散于相关部门和地方政府。

其中，风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土资源部管理；水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。

这些部门中，与国家公园建设关系最密切的有三个：国家林业局、住建部、环保部。因为在众多类型的自然和文化遗产地当中，建立最早且依法而设的体系只有三类：自然保护区、风景名胜区、文物保护单位。

这也许就是不得不“折中”的缘由。“在九大类自然和文化遗产地管理体系中，含金量最高的两块牌子是‘国家级风景名胜区’和‘自然保护区’，这两者是由国务院直接审批的。”梁永宁说。

“1982年第一批‘国家重点风景名胜区’中本应有45个景区，但后来没有张家界，这是由于张家界属于林业局管辖，而主管单位当时不愿放手。”中国公园协会副秘书长李亮告诉《瞭望东方周刊》。

北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎对本刊记者说，国家级风景名胜区的管理权主要还在当地政府手中，而其他公园系统的审批项目，用人权、管理权多集中在直属部委。

“国家公园管理局”呼之欲出

如今中央明确提出建立国家公园体制，是否暗示着要解决多头交叉、管理错综复杂的局面？毕竟，没有中央级机构的管理认定，也就没有部门理直气壮地说：我们就是中国国家公园。

于是，一个专家学者们设想中的国务院直属管理部门浮出水面——“中国国家公园管理局”。

“的确有许多专家提出建立国家公园管理局。我认为，不仅是国家公园，只要是冠以‘国’字头的风景区、保护区都应该纳入这个新部门的管理。”梁永宁提出了自己的意见。

美国国家公园的管理人员一律由国家公园管理局任命、调配，有固定员工和临时员工的区别，一般要求有较高的学历，统一着装，配备先进设备，以保证国家公园的资源保护和服务质量。梁永宁设想中的新部门，可以仿鉴美国的相关配置，他认为那是被世界多数国家所认可的管理体系。

“这个部门不应以现在的任何部门为主导，而是集中各部委下具体管理九大类自然和文化遗产地的处或司，整合成一个全新的部门。”吴必虎说。

国家公园种类繁多，如文物、海岛、地质等类型的公园，具有很强的专业性，而被整合的人员和部门中，大部分只有执行和管理方面的经验，缺乏原有部委的专业能力和专家支持，他们将如何应对不同公园类型的管理难题呢？

吴必虎认为，政府可以向研究机构、学术机构等购买学术支持，这也是一种政府采购。“专业场馆的建设，可以采取公开招标。比如湿地观鸟屋棚的建造，就有一些非常专业的公司。”

苏杨建议，在国家公园体制建设方面，由国务院明确（或设立）国家公园主管部门，统一负责国家公园管理制度的制定和审批、监督等综合管理工作，并安排与国家公园规模和日常管理需求相适应的专项资金。

预计2015年推出国家公园试点

除了编制国家公园发展规划、建立国家公园的准入标准外，相关立法的呼声更高。

在生态文明贵阳国际论坛2014年年会上，国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司司长张希武说：“国家公园在我们国家是个新生事物，没有明确的法律地位，也没有国家层面的法律法规和管理规定。第一步应该建立国家公园的管理条例，先从条例着手、法规着手，同时对每个建成的国家公园形成一园一法。”

先立法还是先成立机构，吴必虎推崇两者同步，李亮则对先立法的观点不乐观，“现实情况是，没有实践很难立法。旅游法研究了18年，最后依靠人大常委会的‘帮忙’才通过。风景名胜区管理条例颁布前，也在各个部门审批‘游走’了8年。”

据悉，中国先后颁布《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》等与风景名胜区密切相关的法律十余部。水利部、海洋局、林业局也有相关条例涉及体系内的公园管理。

李亮说：“我们不缺法律，问题在于有法不依，执法不严。风景区可以说是各部门的摇钱树，要建立新的国家公园管理局，就会触动原有利益，谁也不愿意轻易放手。”

接受本刊采访的多数专家认为，建立国家公园管理局虽然困难重重，但只要中央政府下决心就一定能解决。

吴必虎预期，2015年这个部门或许就能成立。李亮的判断则在“三年后”，因为“专家团队的调研和试点都是必要的过程”。

而周雄没有给出一个时间点。他说：“国家风景名胜区是我国对国家公园第一步试点，新的试点将更具有目的性。中国地广人多，牵一发而动全身，安置引导问题都没有先例可借鉴。需要一步步来，稳定压倒一切。”

据国际在线的消息，建设国家公园体制的思路和方案正由中国国家发展改革委社会发展司牵头制订，“预计2015年将推出国家公园试点”。