张辉：中国旅游该由谁来主导？(上) | 凤凰旅游专栏

近几年，我们应该都注意到了一个现象，央视的广告中有一半左右是旅游广告，且与其他行业不同的是，旅游广告都由各地政府埋单，几乎没有旅游企业制作的广告，而其它行业的广告大多是企业制作。应该说，旅游宣传与促销，特别是旅游目的地的宣传与促销，已经成为政府提升城市与目的地形象重要的内容，这种现象从一个侧面说明了我国的旅游是一个政府主导下的旅游市场。

政府主导型旅游发展战略的由来

1998年3月，在全国旅游工作会议的报告中首次提出“政府主导型发展战略”。2001年中国旅游业“十五”发展规划提出“政府主导型发展方针”，后来又进一步提升到“政府主导型发展模式”。“政府主导型”有很多解释，其核心内容是各级领导、特别是党政一把手亲自抓旅游，从战略决策、政策举措、部门协调到举办重大活动、建设重大项目，都要由地区党政主要领导拍板。

国家旅游局（1999）在《中国旅游50年》一书序言中说，中国旅游业之所以取得今天这样的成绩，最大的经验是在政府的主导下把它当作一种经济性事业来对待。

从历史上看，我国的旅游业发展有两个重要阶段，从1949年至1978年，这个阶段是我国旅游发育阶段。新中国成立初期，由于政治上的原因，我国开始发展旅游事业。在当时的国际环境下，为接待归国华侨和对外宣传的需要，我国开始建立为外国人、华侨、港澳同胞在国内旅行提供服务的各种组织。然而，受当时中国经济社会条件决定，国内旅游以及为国内居民旅行提供相关服务的行业并没有形成，旅游业作为一个经济性产业并没有产生。这一阶段，各地旅游接待和服务部门都是政府事业单位，旅游作为外事接待的一部分，主要功能是扩大政治影响，介绍宣传新中国的建设成就。

从1978年至今，这个阶段是我国旅游产业发展阶段。1978年改革开放后，全党全国的工作重点转移到经济建设上来，在这个大环境下，旅游业的经济产业功能得到了极大的发挥。在最初，由于国家急需大量外汇用于经济建设中的国际支付，仅靠贸易出口创汇存在一定局限性，而旅游换汇具有的比较优势，使旅游的创汇功能得到了突出和加强。这时，我国旅游业的性质开始转型，由一种政治接待事业转型为一种创造外汇的经济产业。进入2000年之后，随着我国社会经济的发展，工业化和城市化进程的加快，国内旅游和出境旅游快速增长，我国的旅游创汇功能进而弱化，成为推动社会经济发展的一个重要经济产业。

无论是旅游发展的事业阶段，还是旅游发展的产业阶段，我国的旅游都是政府主导的。的确，政府主导为我国旅游产业的发展起了非常大的促进作用，如政府将旅游业纳入到经济性事业中，使得旅游产业与经济转轨具有目标上的一致性，从而使得旅游产业能拥有一个较为稳定的发育环境；通过政府为主导的制度供给，提供旅游业发育过程所需要各种有效制度，为旅游业的提供了相应的激励，减少外部性，降低了制度安排所需要的社会成本，为我国旅游产业的快速发展提供了保证。

正因为如此，一些研究者和地方政府管理部门都认为，中国旅游产业的发展应该坚持政府的主导，基于三个方面的原因：（1）在过去30多年中，我国的旅游产业在政府的主导下从无到有取得了丰硕的成果；（2）政府主导是国际上通行的旅游发展战略，西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等国家的共同经验都实行了政府主导型的战略；（3）实行政府主导是旅游产业的特点决定的：旅游产业是一个跨部分、多行业组成的综合性产业，旅游产品具有典型的公共产品特点，具有很大的外部性，在进行国家整体形象宣传、协调社会各方力量方面有着不可替代的作用。

在《中国旅游业发展“十五”计划纲要》中，把“坚持政府主导型的旅游发展方针”作为“九五”发展的“基本经验”和“十五”发展的“指导思想”，强调“在中国的国情下，政府主导型的旅游发展模式就是党委和政府形成主干线”。这一指导思想在我国各省、市、区的“十一五”旅游发展规划中得到了充分的体现。

进入“十二五”时，国家旅游局编制的《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》虽然没有提出政府主导，但在总结“十一五”我国旅游发展的经验时，却认为“地方政府还进一步强化了对旅游业的主导作用，地方政府主导旅游业发展格局已经形成”。在多数省、市、区编制的“十二五”旅游发展规划中，对旅游发展的原则、方针、模式的表述中，仍然保留了“政府主导”的内容。 由此可见，经过30多年的改革开放，我国虽然建立起了的市场经济体系，但不可否认，在旅游领域的现阶段，依然具有较强的政府主导性质。

经过30多年的发展，我国已经形成了比较完整旅游经济以及与其相适应的市场体系，旅游经济以及旅游产业对国家社会经济的贡献度在不断地强化，所有这些，政府主导型旅游起着关键性作用。

政府主导型旅游在国家战略、资源供给、基础设施、产业政策、统筹协调、市场促进等诸多方面具有一定优势，这些优势有助于国家的旅游经济起飞。但随着旅游发展的深入，资源稀缺程度也不断上升，旅游发展引擎从要素驱动转变为创新驱动，此时，旅游发展由政府主导还有这些优势吗？

大量经验事实表明，我国以高投入、高消耗、粗放发展为特征的要素驱动性旅游经济的弊端已经逐渐显现出来，在国内旅游要素供给约束和旅游需求不断演进的双重压力下，中国旅游发展的创新驱动成为必然的选择。

我们都认识到创新驱动的必要性和紧迫性，但政府主导型旅游的内在属性却导致其具有趋向于要素驱动的“冲动”，更趋向于这种路径依赖。例如，各地在旅游发展中，注重旅游人数、政绩导向、地方旅游形象工程、旅游大项目依赖、巨额旅游投资、旅游开发的房地产依赖等。我们知道，旅游经济要保持长期发展有赖于可持续发展，创新驱动是实现可持续发展的必由之路，政府主导下的旅游创新是难以实现的。

我国“政府主导型”旅游的不足

对于旅游产业这个复杂的经济系统来说，在强调政府主导的积极意义时，不能忽视它的不足。

首先，政府主导的一个重要逻辑是基于线性特征的认识理念，认为制度总是会朝着一个既定的方向演进，即使有波动也可以回归。如果没有这样的一个逻辑假设，政府主导就会失去依据，有了这个逻辑假设，政府主导才有可能为制度设定合理的供给方案。

但事实并非如此。例如在上世纪90年代，为了促使入境市场的观光旅游向度假旅游转变，1992年7月国务院批准在全国部分省市设立了12个国家旅游度假区，计划使其成为中国吸引国外游客的重要旅游区域。国家旅游局联合国家税务局、海关总署以及国家相关部委出台了一系列优惠政策，促使国家旅游度假区按照政府设定的目标发展，然而，事与愿违的是，国家旅游度假区的建设渐渐成为一种市场选择，至今也没有实现政府计划内的目标。

再比如，最近发生的国家旅游局约谈途牛的事件，事件表面是低价问题，背后却是线上与线下，电商旅行社与传统旅行社、新型旅行商业模式与传统商业模式之争。对这一事件，如果没有触及旅游者合理权利，政府可以不必过多干预。但是，按照线性逻辑来认识这一问题，低价就是不合理，就是误导消费者、扰乱正常的旅游市场秩序，损害了消费者利益。就必然进行整治。今年3月15日，国家旅游局责成江苏省旅游局针对途牛旅游网“不合理低价”销售产品问题对其进行约谈，要求其停止“1元出境游”业务，并表示将开展对以“不合理低价”为主要特征的扰乱旅游市场秩序行为的专项整治。这充分说明依据线性逻辑，政府主导的目标模式和路径安排，在其实践过程中存在着极大的不确定性。

其次，在政府主导下，旅游发展是要借助于各项政策与制度来推动，这会使主导主体拥有过大的权力，在缺乏相应的行政权力监督情况下为导致“制度寻租”的产生。

以我国旅游A级景区的评定和出境旅游业务审批的制度设计为例。景区等级和出境旅游业务资格是旅游企业进入市场和退出市场行业制度设计，本应由市场来解决，这项制度完全可以通过行业协会来执行，如果政府成为制度的执行者，政府主管部门会利用由制度与政策形成的行政权力，维持着高额的“垄断租金”，或者利用“审批特权”或者“资格证书”，扩大政府的经济收益范围。这些并非有效率的制度安排会影响到政府主导的公信力。

第三，政府主导型的主体不确定性，削减了制度变迁带来的经济效率。我们常说“政府主导”、“政府主导式发展战略”，必然有一个主导主体，那么谁是主导主体呢?

按照我国的行政权力分工，国家旅游局是负责中国旅游产业发展的最高主管部门，它对外代表我国的国家旅游组织，对内负责统管我国的旅游产业。由旅游局等各级旅游主管部门对旅游业实行全行业管理。然而，各级旅游局在管理职能上却缺乏全面性、权威性和一致性。

我们知道，旅游产业一个跨行业的综合性产业，不仅包括饭店业，旅行社业、景区业，而且还包括交通运输业、商业、娱乐业等，这些行业有着不同的主管部门。由于历史原因，一些主管部门的行政权力远远高于国家旅游局（如交通运输业属于交通部，景区景点分属建设部和林业部，航空部门属航空总局的等，这些部门的在中国政府权力结构中的位置都高于国家旅游局）。由于管理重点和管理职能的不同，在旅游发展的问题上，这些管理部门与国家旅游局有着截然不同的目标，都试图通过政府主导来实现本部门利益最大化。

这样，名正言顺的旅游“主导”方国家旅游局以及各地旅游管理部门置于一个非常尴尬的地位。在这种情况下，政府主导便成为政府部门博弈的结果，一项旅游政策和制度，要耗费大量的时间与相关部门不断地协商，不断地妥协才能出台。

旅游法是我国改革开放初期启动的立法项目之一。1982 年，国务院有关部门就着手起草旅游法。于1988 年曾列入七届全国人大常委会立法规划。直到2014年才得以出台。从改革开放之初到2014年旅游法的出台，我们用了30年，政府主导下的旅游困境可见一斑。

第四，地方行政壁垒的存在。在旅游业的发展过程中，地方政府在确立发展目标、动用政府资源、协调社会力量、推动旅游开发等方面起到了主导作用。

旅游产业是一个跨地区的行业，它运动的全过程是各个相关地区共同作用的结果，要求旅游市场在空间上是一个完整的统一体。但是，我们却面临着“诸侯经济”的发展困境。地方政府在经济发展中，存在着不同于中央政府的目标。

在旅游发展中，一方面，地方政府往往通过直接的制度供给来维护地方利益，截至2014年，我国已经有近30个省、市和地区都已经制定出适用于本区的旅游管理条例或管理办法，另一方面，同一旅游区域不同的地方政府之间为了资源的归属或者旅游利益等问题产生纠纷，合作与协调起来十分困难。

这样的事例在我国时常发生，如丝绸之路起点之争、黄河壶口瀑布之争等。所有这些，不仅割裂了旅游产业的配置链条，也给政府的主导带来相当大的困难，形成了一种“政府主导使政府无法主导”的异化现象。

最后，国家诚信体系的残缺是政府主导的一个障碍。与其他活动不同，旅游活动中存在大量的不确定性，而且旅游活动中的契约关系也存在着不完全性，导致在旅游者旅游活动的过程中更需要一种较为稳定的制度结构来完满实现旅游者的活动，旅游是一种要求信息诚信传递的经济。但是，在旅游经济转型过程中，由于政府、企业等各个层面的原因，旅游社会体系中机会主义盛行，导致了我国旅游制度实施体系的残缺。

虽然政府可以提供公共信息，但是受到政府自身目标的制约，并不能有效化解旅游诚信体系的缺失带来的不确定性，如我国一日游出现的“黑车、黑导”现象，这使得政府主导的权威性受到挑战。

（本文作者 张辉 北京旅游学会副会长，陕西省“三秦学者”，北京交通大学教授/图片转自网络/特别声明：本文为凤凰旅游独家原创稿，如转载、引用，请注明出处）