张辉：中国旅游该由谁来主导？(中)

接《张辉：中国旅游该由谁来主导？（上）》    

三、政府主导下的旅游发展失灵现象

1、政府主导下的旅游目的地建设

进入2000年，随着我国国内旅游市场的兴起，各地政府对旅游开发给予了极大的重视，都不约而同地提出要把本地区建设成某某类型的旅游目的地。据不完全统计，我国80%以上的县城都在致力于旅游目的地建设，有意思的是，有的县仅仅有一座寺庙，或者有一座山，都提出要打造成为国际旅游目的地。我们且不论资源、交通与环境能否支撑一个地区成为旅游目的地，单就从旅游空间关系和旅游区域经济关系来说，全国各地都要成为旅游目的地，也是一件不现实的事情。

旅游是人的空间移动，既然是空间移动，必然存在着区域联系以及区域内的旅游合作，然而，政府主导的旅游却制约着旅游的区域合作。

一是因为政府主导必然以行政区域分割为主要特征，这就存在着行政区域与旅游区域之间的冲突。行政区域领导受行政区域关系的制约，在旅游发展中不可能考虑与该行政区域有联系的其它区域旅游发展问题。政府主导追求的是行政区域内旅游效益最大化，对于区域协作所产生的旅游效益，如果在自己区域内无法体现或者获益不大，当然就没有兴趣了。

因此，政府主导下的旅游目的地建设，割裂了地区与地区之间的区域旅游经济联系，虽然在短期内可以促使旅游发展见到成效，但也使区域旅游发展和区域旅游合作受到一定的限制，封闭式的旅游目的地发展方式，并不利于我国旅游可持续发展。

二是政府主导实际上是行政主要领导主导，旅游发展往往依赖地方政府领导对旅游产业重视程度，凡是旅游产业发展好的地方，都与当地行政主要领导的支持有关。我国旅游发展中所形成的“焦作现象”、“栾川模式”和“留坝精神”均说明了这一点。旅游发展强调可持续性，要求其政策与制度保持相对稳定，如果旅游发展与行政主要领导重视程度有关，就会形成旅游发展的大起大落，这届政府重视旅游，旅游就会有所发展，下届政府不重视旅游，旅游就会受到影响，地方旅游发展就存在极大的不确定性。

2、政府主导下的旅游节庆活动

从旅游基本要素来说，旅游节事活动是一个地区形成旅游目的地的一个重要的要素。旅游节庆是依托目的地的社会经济、历史文化、风俗民情等独特资源, 加以整合包装, 从而产生具有目的地标志性的独特形象和吸引力。

世界上好的旅游节庆活动可以提升旅游整体形象、扩大市场知名度，同时可以增加客源数量，并延长游客在旅游目的地的停留时间，提升旅游者消费水平等方面都具有重要的促进作用。如巴西狂欢节、威尼斯狂欢节、西班牙奔牛节、西班牙西红柿节、法国尼斯狂欢节等都是全民参与的节日，活动与环境共同形成的特殊氛围吸引着来自世界各地的旅游者。

进入2000年，随着国内旅游业的兴起, 我国各地都十分重视旅游节庆的开发。据不完全统计，截至2013年，我国节庆活动的数量已过万。但我国大部分节庆仍是一种政府行为, 由政府部门牵头主办, 政府是完成各项工作的主体, 许多工作的完成依靠行政命令。轰轰烈烈地办节庆，花费财政巨资举行大型的开幕式，但热闹的开幕式之后节庆活动内容却往往变得冷冷清清。

当前，我国政府主导下的旅游节庆活动存在的突出问题，一是市场化程度不高，企业参与的积极性不强；二是节庆活动的参与度不高，当地居民和旅游者参与程度较低；三是节庆的产业化程度很低，节庆产业链条还处于较低的层面；四是节庆活动的世界影响力不大，没能旅游者形成足够的吸引力。中国节庆活动数量众多，但具有国际影响力的品牌节庆屈指可数，能持续举办并发展成为国际节庆活动的则更是凤毛麟角。所有这些充分说明，政府主导下的旅游节庆是难以形成旅游竞争力。

3、政府主导下的乡村旅游

随着我国工业化和城镇化的快速发展，以及我国的国内旅游需求增速的提升，我国的乡村旅游也得到了快速发展，成为我国旅游产品体系一个重要的内容。2007年，国家旅游局、农业部联合公布了关于《大力推进全国乡村旅游发展的通知》，标志着政府推动乡村旅游发展的开始。

我们知道，乡村旅游以具有乡村性的自然和人文客体为旅游吸引物，依托农村区域的优美景观、自然环境、建筑和文化等资源，在传统农村休闲游和农业体验游的基础上，拓展开发会务度假、休闲娱乐等项目的新兴旅游方式。它的产生与发展是与城市化、工业化发展相适应的，旅游作为一种工业化和城市化的一种生活方式，工业化和城市化的程度越高，乡村旅游的吸引力就会越大，乡村旅游开发就越来越被投资商和经营商所重视。

不可否认，乡村旅游的发展对推动我国乡村社会经济发展，解决“三农”问题起着不可小视的作用。问题是，乡村旅游不仅仅是一个旅游产品问题，更是一个旅游形态问题。其终极目标是通过乡村旅游的发展，解决我国农村社会经济的深层次问题，构建出一个全新的社会主义的新农村。而所有这些，仅通过政府主导是难以实现的，还必须发挥市场主体的力量，构建合理的乡村旅游经营机制，才能有效地实现。

我国的乡村旅游经过10多年的发展，在为旅游者提供丰富多彩的乡村旅游产品的同时，也在生产各种不同的社会经济组织。

从乡村旅游的投资、管理、经营主体等方面看，其开发模式有多种类型，有的是政府主导，有的是企业租赁或买断经营权，有的是乡村旅游合作社统一经营管理，有的是农民自主投资经营。而企业主体有的是外来企业、有的是当地村办企业。

不同的投资主体和经营模式，就会产生不同的利益分配机制和的利益主体，随之而生的是利益主体之间的冲突。

我国乡村旅游合作经济组织的形成得益于政府倡导和培育，是政府主导与农民逐利行为共生的结果。“农家乐”服务中心、“农家乐”协会、旅游服务公司、“农家乐”联合社等四类合作经济组织虽然是以市场需求为核心创新起来的，但都有政府主导的身影。随着我国乡村旅游发展的转型，如何使现有的乡村旅游合作经济组织成为市场的主体，成为支撑农村社会经济形态的重要力量，是当前需要解决的问题，而这个问题的解决仅靠政府主导是难以实现的。

同时，乡村旅游成长必须基于一个特定的空间，并非我国所有地区都能发展乡村旅游。从旅游区域经济关系来说，乡村旅游是城市依托型的旅游经济形态，就全国来说，凡是乡村旅游发展好的的农村，其周边必有经济社会发达的城市作为支撑。政府主导下全国一盘棋地发展乡村旅游，旅游市场是不支持的。受政府主导的驱动和出于政绩的需要，我国多数省份，每个县、每个乡，甚至是每个村都在搞乡村旅游，个别省甚至提出将本省打造成中国乡村旅游的大省，更是不切实际的想法。

4、政府主导下的智慧旅游

近几年，智慧旅游成为我国旅游领域最有传播力和影响力的关键词。智慧旅游是江苏省镇江市的地方政府根据国家产业动向率先提出的概念。随后南京、广州、北京等城市也开始围绕“智慧旅游”开展相应的建设。

在2011年7月，时任国家旅游局局长表示，要用十年的时间把中国这个新兴的旅游大国初步实现基于信息技术的“智慧旅游”，从那时起，我国便开始了政府主导的智慧旅游建设。2015年1月10日国家旅游局印发的《关于促进智慧旅游发展的指导意见》提出，到2016年，建设一批智慧旅游景区、智慧旅游企业和智慧旅游城市，建成国家智慧旅游公共服务网络和平台。到2020年，我国智慧旅游服务能力明显提升，智慧管理能力持续增强，大数据挖掘和智慧营销能力明显提高，移动电子商务、旅游大数据系统分析、人工智能技术等在旅游业应用更加广泛，培育若干实力雄厚的以智慧旅游为主营业务的企业，形成系统化的智慧旅游价值链网络。这个意见的出台表明，我国智慧旅游进入了一个实质发展期。

41号文件提出将我国的旅游业建成现代服务业，受智慧城市的理念的启示，“智慧旅游”便在我国产生了。到现在为止，智慧旅游还没有一定统一的定义。一般来说，智慧旅游是信息技术在旅游业中的应用创新和集成创新，是为满足游客个性化需求，提供高品质、高满意度服务，而实现旅游资源及社会资源的整合共享与有效利用的系统化、集约化的管理变革。

无论是智慧城市还是智慧旅游，其实现都是有条件的。对于智慧旅游来说，它的存在基于六个条件：1、旅游市场的散客化趋势，是实现智慧旅游必要性条件；2，旅游公共服务体系形成，是智慧旅游实现的基础性条件；3、旅游信息化完备，；4物联网、移动互联网、云计算以及人工智能技术的成熟与发展；5、旅游流动空间无障碍；6、以电商为主体的智慧旅游市场主体的存在。

从我国旅游发展实际出发，智慧旅游时代还没有来临。

首先，因为我国旅游公共服务体系还没有形成，特别是散客市场为核心的旅游集散服务体系还没有完全建立起来，智慧旅游没有实体性的服务体系作为支撑，智慧旅游只能是智能旅游；

其次，我国的旅游信息化还处于一个起步发展阶段，旅游的综合性决定了旅游经营、服务和管理的全程信息化运行离不开全社会的信息化实现程度。目前全社会的信息化只是在某些信息化程度比较高的个别地区和信息化比较成熟的某些领域提到运用。旅游业的信息化不可能脱离全社会的信息化程度而超然突进。我们可以在一些地区和领域开展智慧旅游的试点，但大张旗鼓地在全国、全行业开展“智慧旅游”建设是不现实的；

第三，智慧旅游是围绕着旅游流动和活动提供智慧服务的，旅游的空间移动必然需要不同空间的服务，不同行政空间与旅游空间之间的互联互通是实现智慧旅游的关键，这就需要旅游区域的一体化的发展。然而，我国旅游区域发展还处在一个起步阶段，智慧旅游发展面临着行政区域的障碍；

最后，智慧旅游需要市场主体的存在，比起旅游创业者、旅游企业巨头，政府更热衷于“智慧旅游”。在“智慧旅游”方面，最具有热情的是政府，而不是其他市场主体。

因此，我认为，国家旅游局提出的"智慧旅游年"只是引导我国旅游现代化发展的一个方向，目前，智慧旅游的基础还没有形成。智慧旅游发展不能不考虑两个力量，一是市场力量，智慧旅游发展的核心取决于市场，只有旅游企业特别是电子商务企业及时跟进，才能产生实质性推动；二是旅游需求力量，智慧旅游发展的基础在于需求，有需求才能有动力，这就是市场在配置资源所起的决定性作用。

5、政府主导下的旅游市场

政府主导下的旅游发展，一直在纠结入境旅游、国内旅游和出境旅游三个市场之间的关系，特别是对三个市场的基本政策和制度的设计。

从旅游市场发展过程来看，我国的旅游发展与世界多数发展中国家相同，都是沿着“先入境、后国内、再出境”的发展次序演化的，但在三个市场的制度设计却有所不同。

从20世纪90年代中期的“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”到2005年的“大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游”，入境旅游的发展一直是市场发展的立足点与核心。

在2008年，国家旅游局虽然提出“大力发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”，但也并不表示入境市场的重要性的弱化，而是应对金融危机对入境旅游的影响提出来的。2015年，在全国旅游市场工作会议上，国家旅游局为全面落实全国旅游工作会议上确定的“515战略”目标任务，提出了大力开拓入境旅游市场，积极引导和扩大旅游消费，努力实现三大市场协调发展，虽然没有具体提出三大市场之间的关系，但还是将入境旅游作为发展的重心来认识。

从政府角度，以入境旅游为重心是可以理解的。这不仅与我国旅游产业发育的背景有关，也与入境旅游对国际收入影响有关。特别是近几年内，我国的出境旅游的高速增长与入境旅游负增长形成了明显的对照，也使得我国旅游外汇出现了巨额逆差，对于这个问题我们要正确的面对，没有必要回避。因为，国际贸易是国与国之间在资源、资本、劳动和技术的比较优势所形成的，由于各国社会经济发展的阶段性不同，在不同的产品生产和服务提供方面会形成不同的比较优势，因此，国与国之间的各类贸易不可能形成绝对的平衡。

从一个国家国民经济总体来说，我们也不能说国际旅游服务贸易出现了外汇顺差就是好，有了外汇逆差就是不好，要从国民经济发展的总体来认识才能做出科学的评判。如果通过我国国际旅游服务贸易的逆差能为我国货物贸易的顺差，换取更好的国际贸易环境，这不仅不是一件坏事，反而更有利于我国出口贸易的发展。

在政府主导下，旅游发展以入境旅游为重心，必然将大量的资源投身向旅游市场，在资源有限的环境下，也必然会放弃其它市场的投入，这就会使旅游发展的机会成本大大提高。

为发展入境旅游，我们向世界主要入境旅游客源国投入了大量促销费用，花费了大量人力和物力，而入境旅游并没有提到有效地改善。在这种情况下，我们是否能变换一个思路，如果我们注重了国内旅游的发展，通过国内旅游环境的改善，使我国居民少出境旅游一些，那么，不就是增加了入境旅游所产生的经济利益吗？

长期以来，我们对入境旅游、国内旅游和出境旅游三大市场是独立看待的，但实际上三大市场之间存在着必然联系，入境旅游、国内旅游和出境旅游是整体旅游市场的组成部分。在资源限定和规模限定、经济能力限定下，每一种市场规模的变化都会对其它市场产生影响，从而影响着旅游效益的变化。

国内旅游服务质量的降低，使得旅游服务不再具有竞争优势，旅游效用大大降低，这就推动了入境旅游需求数量的下降以及国民出境旅游大幅度增长，正反映出国内旅游市场蓬勃发展所带来的“溢出”效应。对于出境市场来说，这种“溢出”效应是积极的，使得众多追求高品质旅游体验的旅游者转向出境旅游，市场规模急速发展，然而对于入境市场而言，这种效应则是消极的，以日韩为代表的主要客源国入境人次数的降低也说明这种现象。

如何更好的满足国内游客的需求，改善民生，同时化解出境旅游增长迅猛、入境旅游增长迟缓所导致的旅游服务贸易逆差，已经成为当下需要解决的问题。三大市场并非此消彼长的关系，也不可能长期的厚此薄彼，关键是如何发挥市场的力量，让国内旅游发展限制出境旅游增长，出境旅游带动入境旅游增长，以此来实现三大市场的协调发展。

（本文作者 张辉 北京旅游学会副会长，陕西省“三秦学者”，北京交通大学教授/图片转自网络/特别声明：本文为凤凰旅游独家原创稿，如转载、引用，请注明出处）